深化铁路改革对国防交通运输动员的影响及对策

和汝圣

(西安政治学院研究生管理大队，西安710068)

2013年3月10日，第十二届全国人大一次会议通过了关于实行政企分开的铁路改革总体方案，后续的改革也正在探索和深化。铁路建设管理和运营制度的深化改革，将对现有的国防交通运输动员制度带来较大的冲击，也将为进一步提高国防交通运输动员能力提供良好的发展机遇。当前，在“大国防”的背景下，基于部队遂行多样化军事任务的需要，理论界对国防动员的范围和功能拓展进行了研究和解释。即国防动员有狭义和广义之分，狭义的国防动员仅指战争动员，而广义的国防动员包括战争动员、应对突发事件动员和紧急状态下的动员，国防动员的功能也将从单一的战时应战拓展到战时应战为核心，兼具急时应急功能。本文研究基于广义的国防动员，即国防交通运输动员包括战时的国防交通运输动员，也包括平时部队军事训练演习、维稳、救灾等行动中对国防交通的使用。

1 铁路改革的发展趋势

1.1 铁路总公司的拆分模式

铁路总公司的拆分模式，主要有“网运分离”和“网运合一”两种模式。从经济学角度而言，由于铁路基础设施和运营业务经济属性不同，可以分离。但在组织结构上具体选择网运分离还是合一模式，取决于地理、市场、功能3个方面因素。［1］

(1)采取“网运分离”的拆分模式。“网运分离”主要是将铁路网线的所有权与铁路网线的使用权分离。由国家控制铁路的网线建设和管理，铁路网线的使用权转让给国有公司或民营公司。其优点是便于国家统一规划铁路网线建设，能够有效地进行铁路网线的安全管理和维护。同时，能够更好地执行国防交通建设的相关职权，为提高铁路的国防交通运输能力提供制度上的保障。

(2)采取“网运合一”的拆分模式。“网运合一”是由企业拥有铁路网线的所有权和使用权。其优点是能够把铁路建设和运营全方位地引入市场竞争，用市场化来促进铁路建设的融资能力，提高建设水平。不足之处在于，由于企业追求利润最大化的本质，会造成铁路公司对铁路建设的完全垄断，减弱国家对铁路发展的战略规划和建设，影响有效实施国防交通战略工程，最终影响国防交通运输能力。

综合国外铁路改革的正反两方面经验，采取“网运分离”模式仍能够使铁路建设和运营引入市场竞争，同时保证国家有效实施国防交通战略工程。因此，可采取“网运分离”拆分模式，提高市场的竞争力，保证国家对国防交通建设的总体规划。

1.2 铁路运营权的拆分方式

(1)完全的国有公司运营制。全国铁路的运营由中国铁路总公司承担，以各路段为基础建立相应的分公司。其优点是方便中国铁路总公司对全国铁路建设进行总体规划，能够有效地对铁路运营进行联合调度和管理，方便战时在国防交通运输动员中对铁路运输的总体调度。不足之处在于没有引入民营企业，会造成中国铁路总公司对铁路运营的垄断，不利于市场化竞争。

(2)引入民营企业，优化市场竞争。全国铁路的运营按路段由不同的公司承担，引入民营企业，形成国有公司和民营企业同时竞争的局面。其优点是能够优化铁路运营和建设的竞争，促进铁路建设的发展。但在后续改革中需要进行深入研究和探索的问题有:对各国有公司和民营企业所经营的列车和路段，如何进行总体的调度，组建什么样的部门机构负责调度和指挥;在国防交通运输动员中，如何进行统一的动员和指挥等。

2 铁路深化改革对国防交通运输动员带来的机遇

2.1 为统一规划和建设国防交通工程创造了条件

改革后，国家铁路局并入交通运输部，原铁道部的行政职能属于交通运输部负责和管辖。交通运输部可对全国的空路、水路、公路、铁路进行统一规划和建设，优化交通运输线路，提高运输效率，降低运输成本。国防交通主管部门可通过交通运输部，着眼战略方向和战略任务，统一规划和实施国防交通工程建设，实现水、陆、空国防交通运输的无缝链接，提高战时战略力量投送能力，提升作战力量的投送效率。

2.2 便于统一制订和实施国防交通运输动员法律规范

国防交通管理部门根据战时的军事运输需要，着眼实现国防交通的联合运输，可统一制订国防交通运输动员法规。规范国防交通工程建设、监督、管理等行为，明确国防交通联合运输的组织方式、责任分工、协调程序、各方的权利与义务等。根据实现水、陆、空一体化的运输动员目标，统一制订相关政策，监督企业、机关和社会各组织落实国防要求，鼓励其积极参与国防交通运输动员，完成国防交通运输动员任务。

2.3 便于统一配置国防交通运输动员所需资源

平时，国防交通管理部门对国防交通工程进行统一规划和建设，为国防交通运输动员创造了条件。在战时，根据军事运输需求，国防交通管理部门可对国防交通运输资源进行统一配置和组织，优化国防交通运输机制，提高运输效率。通过铁路、水路、航空、公路等相结合的方式，实现作战力量的立体式投送，确保把作战力量及时、高效地输送到作战方向，完成作战任务。

2.4 便于统一监管国防交通运输动员行为

国防交通管理部门是国防交通运输动员的具体组织机构，在平时负有监督国防交通运输动员准备，在战时承担着组织国防交通运输动员，监督国防交通运输动员的执行情况。因此，铁路改制后，国防交通管理部门根据实现水、陆、空一体化运输需要，统一监督和管理企业、公司、社会组织的国防交通运输动员准备情况，提高监督效率。在战时，可统一组织国防交通运输动员，监督动员的落实情况，提高动员效率。

3 铁路深化改革对现有的国防交通运输动员带来的影响

3.1 对现有国防交通运输动员组织制度的影响

根据《民用运力国防动员条例》规定，国家国防交通主管机构负责具体实施全国的民用运力国防动员工作。在原有的铁道部体制下，国防交通主管部门可通过原铁道部实现对全国铁路的运输动员。但铁路改制后，原铁道部的职能被分割，交通运输部主要承担规划和筹划职能，国家铁路局承担监管职能。国防交通运输动员将面对国有公司、民营企业、社会组织等，甚至有可能是合资企业或者是外资企业。面对市场化的动员对象，需要建立新的动员组织制度，适应动员环境的变化，完成动员任务。

3.2 对现有国防交通运输动员方式的影响

在原有的铁道部体制下，国防交通主管部门主要以原铁道部行政命令为主的方式实现对全国铁路的运输动员，有效地保障了部队演习、维稳、救灾等行动，以及完成战时的战略力量投送任务。但在铁路运营改成市场化、公司化后，各企业基于各路段的运营使用权，独立组织运营，并自负盈亏。原有的单一指令性动员方式不再适应市场化的动员对象，需要基于市场经济的根本特点，完善动员方式。

3.3 对现有国防交通运输动员补偿机制的影响

关于动员补偿，在《民用运力国防动员条例》第二十七条中规定:“军事训练、演习征用民用运力的补偿费用，按照租用方式计价结算。具体办法由国务院财政部会同国务院有关部门和军队有关部门制定。”以往对铁路的运输动员中，由于原有铁路的国有性质，以及铁路客运的公益性质，对铁路运输动员后的补偿标准低于市场的租用费用。而改制后的铁路各公司，拥有独立法人权利，铁路运营自负盈亏。他们虽有无条件履行国防交通运输动员的义务，但作为独立的国营或民营公司，要保证公司的正常运营和发展，他们有权利要求国家支付实际的交通运输费用，而非进行适当的补偿。已公布的《国防交通法》(征求意见稿)中已明确国防交通的运输费用不低于市场价格，将为完善动员补偿机制提供法律依据。

4 进一步提高国防交通运输动员能力的思考

4.1 完善国防交通运输动员法律法规体系

我国现有的有关国防交通运输动员的法律法规，有《国防法》《国防动员法》《铁路法》《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》等，法律法规相对较完备。但也存在着不少问题，需要进一步更新和完善。

(1)基于市场化的动员要求，修改完善相关国防交通运输动员法律法规。现有的国防交通运输动员法律法规的动员方式单一，带有明显的指令性动员，不适应市场经济背景下的动员环境特点。尤其是铁路改制后，《铁路法》的滞后性明显，对铁路运输的动员方面规定较少，较原则化。动员补偿方面，不符合市场经济的等价交换原则，无法调动动员对象的积极性。需着眼市场化的动员方式，修改完善相关法律法规。

(2)完善《国防交通法》相关的配套法规和政策。《国防交通法》(征求意见稿)已公布，征求意见稿对国防交通规划、交通工程设施建设、民用运载工具的管理与使用、国防运输、国防交通保障、国防交通物资储备等方面进行了规范，为实现水、陆、空一体化的国防交通运输动员奠定了基础。下一步需要完善《国防交通法》相关的配套法规和政策，进一步明确和具体落实《国防交通法》的相关规定和要求，形成完善的国防交通运输动员法律法规体系。

4.2 建立一体化的军民融合式国防交通运输动员组织制度

国防交通管理部门是国防交通运输动员的具体组织机构，鉴于国防交通运输动员的对象主要是企业，为确保战时有效实施统一指挥和动员，在国防交通管理部门的领导下，建立由军队国防交通管理部门、地方交通部门、地方政府、各企业代表组成的国防交通运输动员机关，实现对国防交通运输动员的统一指挥和协调。尤其是在铁路改革后，建立水、陆、空一体化的军民融合式国防交通运输动员组织制度成为紧迫的问题。战时，需要统一的部门对各企业进行动员，并统一指挥铁路、公路、水路、航空等运输，保障输送作战力量有序、高效地进行。

4.3 确立以法治和市场相结合的多样化国防交通运输动员方式

未来的国防交通运输动员对象主要是企业员工、企业的交通运输工具，必须在坚持法治原则和市场原则相结合的方式进行动员。

(1)按照法治的方式进行动员。严格按照国防交通运输动员的相关法律法规规定，根据作战需要征用企业、单位、团体、个人的交通运输工具，征召公民参加国防交通运输动员工作。同时，按照国家的征用、征召补偿标准和规定，对企业、单位、团体、公民进行补偿，以及做好相关的福利保障工作。

(2)尊重市场规律，灵活采用签订合同的动员方式。市场经济的主体是企业和公司，其本质是追求利润的最大化。因此，在国防交通运输动员准备中，国家可采取签订合同的方式进行动员准备，明确双方在军事训练、演习、作战准备、作战实施过程中的权利义务关系。在战时，根据已签订的合同进行快速的动员。其主要优点:一是能够高效完成国防交通运输动员;二是能够调动企业、公司的积极性，最大限度地动员社会交通运输潜力，提高动员能力。

4.4 优化国防交通运输动员的补偿机制

在市场经济条件下进行国防交通运输动员，应遵守市场经济的等价交换原则，优化动员的补偿机制。

(1)对重要的国防交通设施建设进行先期投资或补贴。为了调动企业的积极性，鼓励企业在交通设施建设中落实国防要求，国家可对企业建设重要的国防交通设施进行先期投资或者给予适当补贴。如在铁路运输设施建设中落实国防要求时，需要专门建造或改造可用于运输重型武器装备的货运列车、修建适应快速卸载武器装备和人员的铁路车站等设施及场所。因此，在此类设施建设中国家可以投资建设或者给予建造企业适当的补贴，确保企业在交通设施建设中有效落实国防要求，同时能够减轻企业的负担。

(2)按市场等价交换原则进行足额补偿。国防交通运输动员主要是对企业的交通运输工具和员工进行动员。企业是市场经济的主体，企业存在的根本是追求经济利益的最大化，从而保障企业的有效运转和发展。而军队承担着联合救灾、维稳、作战等多样化任务，部队的训练、演习将越来越频繁，将更频繁地使用民用交通进行兵力、装备和物资的投送，也能够更好地检验战时国防交通运输动员能力。因此，应着眼高效完成运输任务，同时保障企业的正常经营和发展，优化等价交换为主的动员补偿机制。重点是优化国防交通运输定价机制，建立由国防交通管理部门、地方交通部门、企业共同参与，根据不同的主体、线路、地区、运输对象、运输要求等制订浮动价格机制，维护国家和企业的双方利益。

5 结语

深化铁路改革对国防交通运输动员带来了具大的发展机遇，为未来实现水、陆、空一体化的国防交通运输动员创造了条件，将极大地提高战时的国防交通运输动员能力。同时也暴露出了现有的国防交通运输动员制度存在的不足。因此，应从完善国防交通运输动员法律法规体系、健全动员组织制度、创新动员方式、优化动员补偿机制等方面着手，适应改革后的国防交通运输动员环境，建立完善、科学的国防交通运输动员制度。

［1］ 喻文光.论铁路改革的法治化路径［J］.国家行政学院学报，2013(4):95.

［2］ 法律出版社法规中心.新编中华人民共和国法律法规全书［M］.北京:法律出版社，2013:561-567.

［3］ 况腊生.我军装备战略投送存在的问题与对策研究［J］.装备学术，2012(4):69-71.

［4］ 余华龙.国外铁路改革模式的分析及借鉴［J］.江西青年职业学院学报，2005，15(2):41-42.