保进度 保质量——湖北省扎实推进农村土地确权试点工作

湖北省政府办公厅 湖北省农业厅联合调研组

（调研组成员：吕江文、郭宇、张清林、史相彩、陈樱）

中央要求用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作（简称“确权”）。湖北省从2008年选择了部分村、镇开展试点，截至2013年，完成了17 个村、9382 户的试点任务，实测面积约4.5万亩。2014年，省委省政府决定在全省所有涉农县（市、区）开展确权试点工作，省及辖县的市州选择14 个县整县推进，其余县（市、区）各选择3 个村试点，省直管市和神农架林区共选择4 个乡镇整体推进。全省试点共覆盖4187个村、173.3万承包农户、860.3万亩承包耕地，占全省总数的比例分别约16%、18%和19%。

试点地区的做法经验和成效

试点地区按照省里的安排部署，积累了许多卓有成效的做法和经验，概括起来就是“一三三九N”，富有推广借鉴价值。

“一”就是一把手要拿在手上抓。农村土地确权是深化农村改革的第一道关口，工作的复杂性和艰巨性，需要各级党委、政府高度重视，需要主要领导亲自研究、部署和推进。

“三”就是要坚持三个处理原则。有法律法规政策的，按法律法规政策办；法律法规政策没有明确规定的，由村民民主协商解决；法律法规政策没有明确规定，协商又一时不能达成一致的个别问题，可以先放一放，待协商一致后再进行确权登记。

第二个“三”就是充分用好三个方面的力量。农村土地确权工作需要统筹各方面力量，而基本力量是党政干部、专业公司和农民群众三支队伍，能不能调动和发挥好三支队伍的积极性，是确权工作顺利与否的关键。对党政干部讲政治，使广大党员干部明白这项工作是党和国家的决策部署，是巩固农村基本经营制度的关键举措；对专业公司讲价钱，把好资质准入关，注重核算，引进竞争机制，降低工作成本；对农民群众讲道理，把确权的好处讲清楚讲透彻，消除疑虑，让农民群众积极主动参与，全力支持。

“九”就是“九步工作法”。随县探索的“成立机构—制定方案—宣传培训—入户调查—矛盾调处—指认实测—公示审核—颁发权证—建库归档”九步工作法，做到了确权登记不漏户、土地面积数字准、承包地块四至明、矛盾调处全到位，将其作为典型经验在全省推广，为确权工作提供了程序样本。

“N”就是“一村一策”“一事一策”的“N”条对策。在确权工作中，存在确权缺位、确权错位、证实不符、一地多证、人地悬殊、地界变动、用途变化、变相倒卖等多方面问题，各地根据本地实际，探索出了一系列解决办法，有效地化解了这些矛盾。如，钟祥市出台了指导意见，对农户开垦荒地的登记、流转承包地的登记、关于无确权面积农户要求确权、退耕还林、进城落户农户的确权登记、特殊对象的承包地登记等相关问题，提出了具体的解决办法，做到了“一村一策”“一事一策”，群众比较满意。

农村土地确权在部分完成的地方已取得初步效果：一是农民吃了“长效定心丸”。在调研过程中，我们感受到农民对此事非常欢迎，形象地说是“确真权、颁铁证”，对国家的土地承包政策更加有底。二是农民扯皮的事少了。土地是农民的命根子，因土地造成的纠纷成为农村的主要矛盾之一。石南镇财经所副所长翁向东说：“建立农村土地承包经营权登记信息系统后，像是身份证号码入了库，只要在电脑上一点击，全镇所有农户的情况，都一目了然，再也不担心为边界扯皮了”。三是为农村综合产权交易平台建设打下了基础。各地都在积极建立农村综合产权交易平台，并普遍反映，随着试点面的扩大和工作的扎实推进，农村土地确权带来的积极效应会越来越明显。

当前需要解决的困难和问题

需要进一步解决好“脑、法、钱、人、督”五个方面的问题。

思想认识有障碍。表现为两个难，即大员上阵难、政策把握难。部分县（市、区）负责同志重视不够，有的求稳怕乱，有的等待观望，有的干脆提出“只确股不确地”，还有的对政策理解不深，把握不准，遇到矛盾和问题束手无策、畏难不前。

工作方式不得法。少数地方没有科学制定工作步骤，缺乏严格的程序；调动群众积极性不充分，简单地依靠测绘专业公司；甩手包干，干部群众参与度不高；没有总结出一套行之有效的工作办法等，导致矛盾问题难以协调解决，工作推动效果不好。同时，省级层面工作测绘底图发放慢也一定程度上影响了部分地方工作进度。

经费保障有缺口。经测算，今年确权试点涉及二轮延包耕地面积860 多万亩（若按国土二调数据，面积更大），约需工作经费2.4亿元。省级财政已拿1亿元对各地以奖代补，前期已拨付3000万元。部分县（市、区）本级安排经费不到位，个别地方甚至没有安排专项资金。

工作专班较薄弱。确权登记颁证涉及到每家每户，内容多，程序繁琐，需要大量人力、物力和时间。承担具体工作的经管部门体系不顺、力量分散，乡镇经管干部平均不到6人，少的只有1至2人。

监督检查不到位。督查工作不够扎实，有的不深入、不全面，检查的项目不全、不细；有的作风不实，看材料、听汇报的多，深入群众、明查暗访的少；有的出了问题不追责，导致少数干部责任心不强，抓落实不到位。

对策建议

突出工作措施，解决“速”的问题。

一是主要领导要挂帅。整县推进试点的县（市）委书记、县（市）长作为第一责任人，必须率先垂范、靠前指挥；要坚持“第一认识”、承担“第一责任”、把控“第一速度”、确保“第一标准”。二是保障措施要跟进。各地特别是整县推进的县（市、区）应进一步加大投入，落实工作经费，纳入本级预算。应统筹各方面力量，抽调精干人员组成专班。应进一步理顺经管体制，充实队伍，强化手段，加强保障。三是宣传培训要深入。加大对确权登记颁证工作的政策宣传和舆论引导力度，形成良好氛围和环境。加强对相关工作人员的业务培训，提高政策水平和业务技能。四是督导检查要常态。各级都应组织强有力的督导组分片包干，倒排工期，进行政策法规、关键环节和工作保障方面的督导，通过建立制度性督导，加快推进、确保落实，结硬账。

准确把握几个关系，解决“质”的问题。一是把握好顶层设计与因地制宜的关系。这次农村土地确权，顶层设计十分清楚，但各地工作中面临的矛盾和问题不尽相同，必须因地制宜，探索创新方式方法，妥善处理矛盾和问题。二是处理好加快推进与保证质量的关系。确权登记颁证必须在保证进度的情况下，规范操作，情况要摸准，面积要测准，政策要校准，确保确权登记颁证得到群众真正认可，真正做到承包耕地与“承包合同、登记台账、登记薄和承包经营权证”四相符，不漏一户把承包合同、承包经营权证发放到位。三是处理好确地确权与确股确权的关系。今年中央1 号文件提出，可以确权确地，也可以确权确股不确地，但并不意味两种方式可以随意选择。目前，还应以确地为主，确股为例外。对于土地已经承包到户的，原则上都要确地到户。确股应限定在已经实行股份合作、统一经营和城郊地少、无法确地到户的个别村组，有条件的地方也可以结合“三村”产权制度创新来进行。为了发展规模经营，搞土地股份合作社的，应先确地后再折股入社。四是处理好大稳定和小调整的关系。现有土地承包关系是在一轮承包基础上，通过二轮延包和依法完善逐步形成的，得到了广大农民认可，经过了法律确认。确权过程中，不得改变现有农村土地承包关系，不得非法收回农民承包地，更不能推倒重来、打乱重分。对于那些人地矛盾突出、部分农民要求十分强烈的，可以按照二轮延包“大稳定、小调整”的原则，根据大多数农民的意愿进行适当微调。五是处理好依法依规和民主协商的关系。做到试点过程中严禁将实测面积与延包确定的农业补贴基数挂钩；严禁与农民承担费用、劳务标准挂钩；严禁借机增加农民负担。坚持民主协商，运用群众的智慧和力量，解决试点中的矛盾和问题。

加快完善全省“四统一”步伐，解决“效”的问题。一是充分利用现有资源，加强部门协调合作，向确权试点地区统一提供1：2000 的数字正射影像图作为确权登记颁证工作底图，大幅节约成本和工作量。二是委托测绘部门建立全省统一的农村土地承包管理信息数据库和管理信息系统，实现农村土地承包的信息化、常态化、智能化管理，为农村土地流转、农村产权交易、农业生产管理、现代农业规划等奠定基础。三是对参与确权的测绘单位进行统一培训，对测绘资质和信息系统进行专门考核，实行资格准入。四是以武汉城市圈为重点，力争用3年左右的时间，建立覆盖全省、联通省市县乡的统一农村综合产权交易平台体系，为农民以其财产进行抵押担保融资提供规范的平台和优质服务。

积极争取全省成为国家试点，解决“面”的问题。农村土地确权工作搞的越早越主动，农业农村经济发展更添活力。下一步，要积极向国家争取，力争将我省纳入全国农村土地确权整省推进试点，进一步扩大我省农村土地确权范围，使改革工作进一步提速。