我国农村土地流转的政策回顾与现实思考

□ 李源峰

农村土地流转是指在农村土地所有权不变的前提下，农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地的有序流转，对土地资源的合理配置、农村剩余劳动力的转移、农民的增产增收、农业的规模化集约化经营和农村的现代化建设都具有重要意义。

一、改革开放以来农村土地流转的政策回顾

十一届三中全会以后，经济体制改革首先在农村展开。农村改革的核心是土地问题。为此，在农村土地所有权不变的根本前提下，逐步实现了所有权和经营权的分离。按照改革开放以来农村土地流转政策的变迁，大致可以分为以下四个阶段：

1.禁止流转阶段（1978—1983年）

十一届三中全会以后，经济体制改革首先在农村展开。随着家庭联产承包责任制的推行，农民虽然获得了土地的经营权和收益权，但农村土地使用权的转让受到严格限制。1982年出台的《中华人民共和国宪法》明确规定，“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。

2.合法化流转阶段（1984—2002年）

随着家庭联产承包责任制的普及，我国农村土地制度进入了确立和发展阶段。为了促进粮食增产、农民增收，1982年至1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施，初步构建了农村土地制度框架。特别是1984年中央一号文件《一九八四年农村工作的通知》首次规定农村土地可以依法转让。但真正承认农村土地流转合法性的是1988年宪法修正案。该案规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，由此奠定了农村土地流转的合法性。1993年《建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》和1994年《关于稳定和完善土地承包关系的意见》相继出台，不仅对农村土地流转问题作了更进一步的指示，更重要的是从法律层面基本明确了土地流转的几个基本原则和基本方式。为稳定土地流转的承包关系，刺激农民生产，提高土地的生产率，1998年8 月修订的《土地管理法》规定，“土地承包经营期限为30年”。承包经营期的延长，激发了农民的生产积极性，为农村土地流转创造了有利的社会环境。2002年，《农村土地承包法》出台，标志着我国农村土地流转制度正式确立，农村土地承包经营制度真正走上法制化轨道。同年，中共十六大报告提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。

3.规范化流转阶段（2003—2007年）

2003年3 月1 日，《农村土地承包法》正式实施，该承包法对农村土地流转进行了系统的整理和创新。2005年3 月1 日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对流转方式、合同签订等问题作了明确规定。《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的先后实施，为新时期农村土地流转提供了制度基础和保障。2006年，延续两千多年的农业税正式取消，在税制层面彻底解放了农民，农村土地流转更为频繁，为农村经济社会发展提供了利好因素。这一时期法规政策的颁布，是基于农村土地流转合法化的进一步完善，我国农村土地开始进入有序规范流转的阶段。

4.加快流转阶段（2008年至今）

2004——2008年，中共中央、国务院相继出台了10 个关于“三农”的中央“一号文件”，中国农业发展迎来了一个“黄金十年”。2008年，中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地流转进行了更为全面系统的规定，指出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这表明中央开始鼓励和支持农村土地流转。随后，中央相继出台的中央一号文件以及相关政策，对涉及农村土地流转的各种问题进行了明确和完善。2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。2014年1 月，《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》要求鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，是在维护农户土地承包权长久不变的基础上，为实现适度规模经营开拓发展空间。

由此可见，改革开放以来，我国农村土地流转的演变趋势大致为：禁止流转→有条件允许流转→允许流转→支持和鼓励流转。总体来看，农村土地流转政策在土地所有权不变的前提下，呈现市场化、自由化的演进趋势。

二、我国农村土地流转中的主要问题

1.农村土地产权模糊

农村土地产权问题是农村土地流转制度的核心。明晰的土地产权关系是进一步加快农村土地流转的前提和基础。改革开放以来，我国农村实行家庭联产承包责任制。随着中国特色社会主义市场经济的发展和完善，产权界定模糊的制度缺陷制约着农村土地流转的进程。当前我国农村土地产权主要存在以下问题：第一，农村土地所有权主体虚化。我国农村土地所有权归集体所有，但对“集体”一直都没有明确的界定。依照《宪法》《土地管理法》等法律条文规定，我国农村土地所有权主体可以是乡镇集体、村集体甚至是村民小组。这样的模糊界定，势必造成土地流转过程中各级组织的利益纠纷，阻碍土地有序流转。第二，各项权能边界模糊。土地所有权和政府行政权的界限不清，限制了土地承包经营权的流转，农户基本利益缺乏保障。

2.农村土地流转缺乏法律保障

首先，对于农村土地所有权界定不清。我国法律虽然明确规定了土地归国家和集体所有，但对于“集体”却缺乏明确的法律界定。其次，缺乏专门的农村土地流转法律法规。目前，涉及农村土地流转的法律法规主要有《宪法》《民法》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律和政策文件，但缺少关于农村土地流转的专门法规。因此，对于农村土地流转过程中的土地权属、土地用途、登记管理、流转双方权利和义务等问题缺乏必要说明和基本保障。

3.农村土地流转市场机制不健全

首先，农村土地流转市场不完善。随着农村土地流转市场化导向愈发明显，健全的流转市场是农村土地流转的重要保障。市场价格引导下的农村土地流转，是土地资源合理配置的重要手段。当前，就全国看，只有发达地区的大中型城市建立了系统完备的流转市场，大部分地区的农村土地流转还处于自发、无序状态，分散农户之间的土地流转较多，反而不利于双方权益的保护。其次，价格机制不完备。一方面，土地流转范围窄、规模小，缺乏土地流转市场等因素，致使很多情况下农民只能低价流转土地；另一方面，没有完备的中介服务结构，缺少系统科学的资产评估服务，农民游离于土地流转价格之外，加之农民的价格意识薄弱，导致土地流转价格低廉，损害了农民利益。再次，土地流转过程不规范。在农村土地流转过程中，存在着流转无合同或合同不科学、流转程序不规范、流转主体不规范等行为，埋下了利益纠纷的隐患。截至2012年底，30 个省、区、市村民委员会、乡镇人民政府和农村土地承包仲裁委员会共受理土地承包及流转纠纷22.4万件，比2011年增长了2.2%。第四，部分地区存在村干部、基层政府以土地所有权为名义，任意收回、越权流转农户承包地的行为，以及土地承包过程中“暗箱操作”的行为，严重侵害了农户的权益。

4.政府管理的缺位、越位

适当的政府调控有利于农村土地资源的合理配置。与此同时，不可避免地存在政府管理的缺位和越位现象。政府的缺位现象主要表现在：一是政府管理服务职能不健全，服务功能弱化；二是对中介组织、流入方行为、下级行政组织的监管有待提升；三是纠纷协调处理能力不足；四是服务不到位，即为农村土地流转提供中介服务不到位、为农业发展提供服务不到位等等。农村土地流转过程中政府的越位现象则主要表现为政府行政指令下的强制手段，即强制土地流转或者强制规范土地流转程序。

5.农村社会保障体系不完善

城乡分割的二元经济体制，造成了农村社会保障的不完善。而长期的历史文化因素使得农户对土地高度依赖，土地一直发挥着社会保障的功能。有研究表明，在我国农村，土地承担了大约51.64%的社会保障功能。这就造成了尽管土地耕种的收益较低，但相比将土地流转出去获得的收益，大部分农民还是会选择继续从事农业生产，依靠土地满足自身的社会保障需求的局面。由此可见，农村社会保障的完善与否，是影响农民土地流转意愿的关键因素。农村社会保障体系的不完善，限制了农民土地流转的积极性和自主性，间接增长了土地流转成本。

三、加快农村土地流转的对策建议

1.完善产权管理制度，建立健全相关法律体系

农村土地产权管理制度的完善，是新时期加快推进农村土地流转的内在要求。针对当前农村土地制度“三权分立”（所有权归集体，农户按户承包，使用权自由流转）的实际状况，应从三个方面着力。第一，明确农村土地所有权的主体。这就需要在法律层面上进一步界定农村土地所有权，厘清各项权能的界限，解决所有权主体虚化等重要问题。第二，充分发挥农民的主体地位，尊重农民自身意愿，切实保障农民的土地权益。第三，在土地所有权明晰的基础上，做好相关登记管理工作，将法律保障落到实处。

在增强法律保障方面，重点是制定出台专门的《农村土地流转法》；整合《农村土地承包法》《土地管理法》等相关法律以及涉及农村土地流转的各项政策法规，结合各地土地流转的实际经验，制定出台《农村土地流转法》；通过《农村土地流转法》，对农村土地的流转原则、流转方式、流转程序、流转各方的权利和义务等关键问题进行界定和说明。这也是我国法制现代化建设的重要体现。

2.转变政府职能，完善农村土地流转市场机制

注重政府职能转变，加强对土地流转的监督管理，营造合理有序的政策环境，贯彻落实“依法、自愿、有偿”的土地承包经营权流转原则。一是建立公平、规范、开放、有序的农村土地流转市场，完善农村土地流转的价格机制，健全农村土地流转的约束机制，调整农村土地流转的收益机制，创新农村土地流转的中介机制，保证农村土地流转的长效运行；二是规范土地流转过程中的交易行为，一方面严格完善合同签订等相关服务，保障双方权益，特别是农户的合法权益，另一方面执行农村土地流转程序，做好农村土地流转的申报、登记等管理工作；三是坚持以市场为导向，结合各地区经济社会发展的实际情况，创新农村土地流转方式；四是强化各级政府的监管职能，防止少数基层干部谋取私利，严禁通过定任务、下指标等方式推动农村土地流转，同时，以提升政府服务能力为着力点，切实改善政府管理的缺位、错位现象；五是完善农村土地流转纠纷解决机制，建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的纠纷解决制度，切实维护土地流转各方的正当权益。

3.加大政策和资金支持力度，加快培育经营主体

首先，金融支持是加快农村土地流转的催化剂。当前，农村土地流转中的金融支持明显不足。国家可进一步加大对规模经营的土地政策倾斜，建立健全农村金融体系，农村信用社、农业银行等金融机构降低经营主体的准入门槛，合理引导民间借贷，拓宽经营主体的融资渠道，允许符合条件的农业经营主体开展信用合作。同时，充分发挥财政政策的杠杆作用，通过税收优惠、财政贴息、资金补助等手段，引导金融资源流向农村。鼓励地方依据地区经济发展状况，结合区域特色，有重点地加大对家庭农场等农业组织的扶持力度。

其次，培育规模经营的主体作为农村土地流转的推动者。一是发挥家庭经营的基础作用，培育以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场；二是发挥农业产业化龙头企业等涉农企业的模范作用，提升农业社会化服务水平，推动农业生产规模经营；三是建立健全县市、乡镇、农村的三级农村土地流转服务体系，通过完善的服务推动农村土地规范有序流转。

4.完善农村社会保障体系

完善农村社会保障体系，加大政府公共财政对农村社会保障的资金投入，建立健全最基本的农村社会保障制度，通过扩大最低生活保障制度的覆盖面，建立广泛的农民养老保险制度，切实推进农民新型合作医疗制度等措施，取代农村土地的社会保障功能，解决农民最关心的医疗和养老问题，切实改进农村社会保障现状，释放农民土地养老的压力，推动农村剩余劳动力转移，加快农村土地流转。

[1]赵德臣，胡伟.农村土地流转的问题及对策选择[J].农经研究通讯，2006，（12）.

[2]王艳平.新时期完善农村土地流转制度的思考[J].农业经济，2010，（2）.

[3]黄祖辉，王鹏.农村土地流转：现状、问题及对策——兼论土地流转对现代农业发展的影响[J].浙江大学报（人文社科版），2008，（2）.

[4]刘卫柏.中国农村土地流转模式创新研究[M].武汉：湖北人民出版社，2010.

[5]关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见[N].人民日报，2014-11-21（03）.