城镇化进程中的中国农民转型问题研究

孙芳兰　徐代侣

[提要]农民转型对我国经济社会的建设具有重要意义，文章对城镇化建设过程中农民转型的现状及问题进行了分析，并进一步剖析了我国农民转型的困境及成因，提出了相应的对策。农民转型的关键在于加强制度革新，破除城乡一体化的制度障碍，大力推进新型城镇化建设。

[关键词]城镇化；农民转型；困境；对策

[作者简介]孙芳兰（1962-），女，华东交通大学马克思主义学院教授，研究方向为领导科学与政府管理；徐代侣（1987-），女，华东交通大学马克思主义学院研究生，研究方向为领导科学与政府管理。（江西南昌 330013）

马克思主义经典作家认为，农民转型是农民从农业向工业、服务业转移的产业转移过程，是农民从农村转移到城市，再从城市转移到农村的空间转移过程，是农民政治参与和民主自治意识不断提高的过程，是农民职业转变和社会角色转变过程。笔者认为中国农民转型的过程就是农民市民化的过程，包含着身份上、经济上、文化上和社会意义上的多重转变。农民市民化是市场经济的必然要求，也是推进工业化和城镇化的必由之路。

一、城镇化进程中中国农民转型的现状

所谓边缘性群体是指由于社会转型和制度变迁的原因导致无法通过正规的社会组织表达其正当的利益诉求获得正常的经济、政治地位、文化教育权利、基本公共服务和社会认可而游离于社会正规组织和制度以外的群体。城镇化进程中，农民成为城市边缘性群体的重要组成部分，在生活环境、工作性质、文化教育及社会保障等方面存在一系列问题，边缘特征尤为明显。

（一）经济条件差，生活环境艰苦

进城务工农民工作多为劳动密集型，技术含量低，劳动强度大。由于缺乏必要的劳动安全保护，发生职业病和工伤的概率偏大。收人来源单一且薪水很低。据国研中心的调查显示，2004年以前的12年里，珠三角地区的农民工工资月平均工资只增长了68元，与当地GDP年均增长20%的速度相比，几乎原地踏步。目前，农民工的工资水平也只相当于城镇正式工人的55%。其次，居住条件和生活环境普遍比较窘迫。我国的城镇化水平虽然已经突破50%，但相当一部分农民工长期在城市居住和生活，并没有享受到市民待遇。他们一般居住在城中村或城乡结合部的简易房，无法享受城镇廉租房、经济适用房等保障性住房安排。据统计，在1.6亿外出的农民工中，在工地工棚、生产经营场所居住的比例高达18.2%，45.5%的农民工雇主不提供住宿，也没有住房补贴。

（二）社会地位普遍较低，心态有失平衡

由于体制和自身的原因，农民工成为了社会弱势群体，处于社会底层，缺乏相应的制度反映农民工的心声，更没参政议政等向上流动的渠道。由于社会地位和水平低下，缺乏政治决策的参与机会和难以获得公平待遇，在流入地区农民工始终以体制外的方式存在着，对该地区缺乏认同感和归宿感，没有主人翁精神。面对社会的不公正，农民工有两种态度，要么听之任之不作为，要么采取极端的方式争取合法权益，甚至报复社会。和传统农民工相比，总量高达一亿的新生代农民工对城市的认同度高，更有主人翁的意识，融入城市生活的脚步更快，同时对社会公平正义的要求也更高，他们的市民精神和维权意识远远强于上一代农民工。如果农民工市民化的问题长期得不到解决，那么城乡二元体制改革和社会的安定团结就无从谈起。

（三）农民工自身及子女教育问题突出

由于农民工是社会弱势群体，收入低，教育水平不高，农民工及子女的教育存在诸多问题：一是农民工自身再教育水平低下。我国70%左右的农民工只有初中及以下文化，且大多数没有经过专业的职业培训，再加上文化生活贫乏，社交圈子小，很难在知识经济社会立足，很难获得和市民同等的就业机会，遭受就业歧视和待遇歧视的双重不公平待遇。二是农民工子女教育问题。其一，在义务教育阶段，还有近20%的农民工子女就读于教学质量不高、政府财力支持有限的农民工子弟学校，严重影响农民工子女的再教育和出路。其二，尽管农民工子女基本可以在务工地城市就读义务教育阶段的中小学，但能异地高考的不到5%，非常困难，仍然要回农村参加高考。其三，许多农民工由于工作的原因将孩子留在家交给老人看管，形成了所谓的留守儿童和“隔代教育”问题。

（四）社会保障水平低下

根据国家统计局的调查结果显示，享受社会保险和福利待遇的农民工不多，用人单位为外出农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，93.7%的雇主没有为农民工办理住房公积金，而且城镇政府为减少治理贫困的成本，失地农民和农民工基本上被排除在城镇低保范围之外。由于农民工一般被限定在脏、苦、累、险等行业或非正规部门就业，决定了该人群在传染病、生产事故和职业危害、身心健康及社会融入等方面面临诸多冲击，甚至危害其生命安全。据统计，2/3的农民工上不起城市二甲以上正规医院看病，平时生病基本上选择去小诊所或药店买药治疗。

二、城镇化进程中中国农民转型的困境及成因

目前虽然有数以亿计的农民工居住在城镇，生活方式与城市居民相差无几，但由于在社会保障、子女教育、就业等基本公共服务方面并没有享受到同等的待遇，也就不能真正意义上融入城市。据统计，现有城镇统计人口中四分之一群体还不能成为真正市民化的人口，究其根本原因，与长期以来农村土地制度、户籍制度、社会保障等制度缺失及农民自身因素有直接关系。

（一）城镇化进程中的土地制度问题

城镇化带来了不少的机遇，同时也带来了许多问题，其中土地问题不容忽视。第一，土地产权不清。土地产权是指以土地所有权为核心，包含使用权、收益权、经营权在内的土地财产权利的总和。随着经济社会的发展，目前农村土地制度已经不能适应现在社会的要求了，主要表现在农村土地所有权主体不明晰。由于土地所有权主体不明晰，权、责、利不明确，导致利益相关方在争夺土地补偿款时明争暗斗，在承担责任时相互踢皮球。由于农民手中既无权力，又无财力，在利益博弈过程中自然而然地成为弱势群体，导致有些土地补偿款经过层层克扣，分发在农民手中的时候只是个零头，甚至有的土地被征用了还毫不知情。由此可见，农民的土地权还没得到真正的保护，所有权的问题并未彻底解决，根源在于土地制度还不完善，法律没有规定集体制下谁真正拥有土地。因而，完善农村集体土地制度，明确土地所有权主体势在必行。第二，土地市场机制不健全，政府的干预力量大，土地补偿标准偏低，农民的权益大大受损。征地后大量农民变成失地农民，农民依靠低标准的土地补偿，又缺乏生存技能，难以在城市立足，从而引发新的社会矛盾。此外，土地的总体利用呈粗放式，用地结构不合理，利用效率不高，土地浪费与土地紧缺的现象相伴相生，影响城镇功能的发挥。近年来，城市发展过快，城镇建设用地需求量激增，征用农村土地中，乱占用耕地和拆迁农民住宅的现象也普遍存在。

（二）户籍制度是我国农民转型的深层次问题

随着社会的不断发展，曾经产生积极作用的户籍制度，越来越不适应社会的要求，引起广泛的争议与指责。这一制度把全国人口划分为两个不平等的社会阶层，农民工与城镇居民之间在身份和社会地位上存在巨大的差别。在中国，虽然户籍制度本身并不对农村人口的迁移发挥约束作用，但它粘附了住房制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、教育制度和劳动保护制度等多项制度，由此对人口的迁移产生约束，成为社会矛盾的焦点。由于进城务工的农民工在制度上得不到市民的身份，在生活中得不到市民的认可，在社会福利上得不到应有的保障，虽然已完成从传统农民到工人的转变，但是心理落差很大。城市管理体制依然把为城市的建设发展做出巨大贡献的农民工排除在体制之外。城乡二元体制仍是农民工遭受不公待遇的根源所在。这种状况若不改变，不仅影响到农民工的基本生存权利和发展权利，也将影响到经济发展和社会稳定，最终影响到经济社会能否顺利转型。必须加快户籍制度和相关制度的革新，打破城乡二元体制的结构，为农民工享有平等的基本公共服务，并最终融人城市提供制度保障。

（三）基本公共服务供给机制存在障碍

农民工基本公共服务体系，是指进城务工的农村居民所应该享有的，包括子女教育和自身教育培训、就业服务、医疗卫生、社会保障、住房保障等基本公共服务，也就是农民工所应该享有的与所在就业地城镇居民同等待遇或水平大致相当的基本生存权利和发展权利。与城镇居民所能享受到的基本公共服务相比，当前我国的农民工基本公共服务体系建设还存在基本公共服务法律体系滞后、制度不健全、政府公共职能较弱、社会保障覆盖面不广、劳动合同签约不规范、企业少缴、欠缴保费现象普遍、农民工子女不能平等接受教育、农民工保障性住房问题未得到解决、城市缺失对农民工的就业服务、公共卫生服务和社会救助服务等问题。在城镇化进程中，农民工由于缺少市民的身份，在基本公共服务上面，与城市居民的待遇截然不同。

（四）农民意识形态转变较慢

由于深受浓厚的农耕文化和传统的生活风俗的影响，中国农民小农意识浓厚，注重安土重迁的传统观念，注重血缘、地缘关系对家族和事业的帮助，倾向于自给自足的生活方式，对土地有很强的依赖性，把土地作为安身立命的基础，保守有余，创新不足。此外，由于教育和生活环境的原因，除了挣钱，像关心政治、增强法制意识等上层建筑不带来任何利益的事情很难吸引他们的注意力。不关心政治让农民政治意识不足，无法与市民形成共同的价值理念和文化认同，造成双方沟通的障碍，无法真正融入城市。而对法律的漠视，法制观念的淡薄，让农民在维护自身权益的时候吃尽了苦头。很多农民为了保住饭碗，不敢理直气壮地跟老板签订劳动合同，不懂得运用法律手段保护自己，从而增加了讨薪、保障人身安全等合法权益的难度。当自身合法受到侵害时，农民工苦于当初没有签订合同，往往会采取一些极端方式维护自身权益。因此，要维护劳动者的权益，最重要的还是要增强农民工的法律意识，签订劳动合同。

三、新型城镇化建设中中国农民转型的对策建议

虽然改革开放以来，我国推行了许多改革和创新，调整了一系列的制度规定，但要想实现“以人为本”的新型城镇化，在城镇化浪潮中真正确保每个公民都享有公平的权利和义务，受到公正的对待，必须加快在体制上的改革步伐，加大创新力度，破除阻碍城镇化的制度障碍。

（一）加强制度革新，破除城乡一体化的制度障碍

城乡二元体制是当代中国经济社会转型面临的最大问题，是众多社会问题产生的根源。因此，要顺利实现经济社会转型，必须打破城乡二元格局，通过制度革新来扫除发展的障碍。

首先，稳妥推进户籍制度改革。我国现行的户籍制度，除了具有传统意义上的识别公民身份、亲属关系、法定住址等人口管理的基本功能外，还一直作为一种身份区别机制而存在，以便于政府实行差别性的社会公共产品分配。由于户籍制度涉及社会的方方面面，在养老、医疗、教育、就业等方面涉及城乡居民的利益调整和再分配，所以改革户籍制度是个循序渐进的过程，宜分阶段、分地区逐步推进，即先试点推行，探索出成功经验后再面向全国推广，以免户籍制度改革对社会造成过大的冲击。

其次，改革农村土地管理制度。长期以来，土地发挥着承担农民生计和免除后顾之忧的作用。农民工进入城市后，面临着诸如没有住房、就业不稳定、生活成本高等诸多问题，城镇户口表面的风光比不上农村户口的实在，从而使很多农民对城市户口望而却步，不愿意放弃农村的宅基地和承包地。《农村土地承包法》规定，农民只享有土地的使用权而没有产权，使得土地无法自由地资本化，减少了农民的收益。必须加大推进农村土地制度改革的力度，逐步实现农村土地的资本化，促进土地的有效流转。对于符合条件又愿意入户城镇的农民工及其家属，应按照当地现行的征地标准，将其在家乡的土地资本化，交由国家统一管理。

再次，创新社会管理理念，建立健全农民工基本公共服务供给机制。当今社会农民工基本公共服务供给体系是一项复杂的工程，单靠政府的力量是远远不够的，需要形成以政府为主导，社会力量共同参与的合力。面对数量庞大的农民工群体，政府应创新社会管理理念，运用现代信息技术为广大农民群体服务。政府应适当地引入市场机制，通过购买服务的方式，调动社会的积极性，让更多的社会力量参与到基本公共服务供给的建设中来。同时，进一步扩大社会保障的覆盖面，解决农民工的社保问题、子女教育问题、就业服务问题等，努力缩小城乡差距。

最后，改革保障性住房分配管理制度，切实提高保障性住房的供给能力。改革现在的住房保障属地管理原则，将农民工也纳入保障性住房体系中，让其享受到与当地城镇居民同等的住房保障待遇。做好保障性住房的融资工作，让保障性住房建设有稳定的资金来源，提高保障性住房的供给能力。同时，借鉴国际经验，加强保障性住房的管理工作，建设一批质量过关、人民满意的住房。

（二）提高农民素质，促进农民市民化的转化

第一，加大农村教育投入，做好农民工子女教育工作。长期以来，我国教育资源分配失衡，城乡、地区间存在极大的差距，农村得到的教育经费投入总量却还不到城市的一半，造成了农村教育极其落后的局面。为了保障农民的子女平等地接受教育，逐步缩小城乡教育的差距，政府需要加大教育占GDP的比重，需要加大对农村教育的投入，把更多的教育资源分配到农村，做好农民工子女的学习教育工作。在这方面，深圳市坚持“三个纳入”、实行“三个统一”、降低就业门槛、一视同仁。各农民工输入地政府应效仿深圳的做法，结合当地的实际情况，做好农民工子女的教育工作，让农民工子女教育形成良性发展的趋势。

第二，加强对农民工的就业、创业培训教育。农民工到劳动市场上，靠出卖劳动力为生，技术含量低、工资微薄，不利于人才供需双方长期的发展，大量的民工闲置，企业却招不到民工，许多地方出现了“民工荒”。为了解决这种问题，政府、社会、企业应加强农民工的培训教育，加强人力资源管理培训工作，提高农民工就业、创业能力。在农民工的职业教育培训中，政府要充分发挥引导作用，通过政策优惠，鼓励社会各界参与到农民工的培训当中来，实现投资主体多元化、资源的优化配置。要把农民工培训放在十分重要的位置，加大宣传的力度，让更多农民工参与进来，共同构建农民工培训模式。要根据农民工的文化层次和职业要求，选择适合农民工的培训知识和培训模式。切实加强农民工与政府、企业的联系，引导培训机构根据企业的用工需求信息，有针对性地开展培训，建立一个长期又稳定的就业渠道。

（三）建立健全农民工社会组织，保障农民工合法权益

通过健全的社会组织来表达人们的利益诉求是法治社会的重要标志，也是现代社会公民维护权益的重要渠道。农民工群体因为自身知识文化水平有限，加上社会地位不高，法治思想淡薄，相应地社会组织程度不高，当遇到劳资矛盾的时候，常常处于弱势地位。为了改变农民工这种处境，政府和社会群体应该组建农民工工会、农民工权益保护协会等社会组织提高农民工的组织化程度和社会参与度，从而维护农民工的利益。

一方面，组建农民工工会、农民工权益保护协会等社会组织。在农民工与资方发生纠纷时，势单力薄，与资方抗衡的成本高，所以需要组织化程度高的工会维护农民工的权益。首先，要保持工会的独立性。为了避免工会从属于政府和用人单位，正常履行工会的职责和权利，保持工会的独立性显得非常重要。立法应该确立工会的独立地位，建立专属于工会的经费机制和工资划拨机制，以确保工会的独立运行。其次，加强保护与农民工切身利益相关的领域，诸如：劳动合同，劳动工资，劳动时间的长短等，减少农民工的损失，确保农民工的权益得到最大化的保护。再次，完善工会的各项组织制度，建立工会组织的长效机制，加强工会的管理，避免出现红十字会“郭美美事件”。

另一方面，鼓励非政府组织对农民工提供非营利性服务。非政府组织是非常重要的社会力量，也是社会福利的最后的传道者，顺应了政府提倡的政府责任、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理理念。非政府组织在很大程度上弥补了政府管理的不足，在改善弱势阶层的处境、提供便民服务、完善社会管理、维护社会稳定方面发挥着不可替代的特殊作用。在我国目前的社会背景下，非政府组织通过为农民工提供免费的法律援助和其他非营利性服务，在劳资纠纷中进行交涉，从而对于农民工权益的保护和企业行为的规范都有重要的作用，成为农民工与政府、企业的沟通媒介。这样一来，既灵活地处理了各种纠纷，保护了农民工的利益，又帮助企业规范、落实相关制度的执行，还减轻了政府治理社会的成本，实现多方共赢的局面。

（四）大力推进新型城镇化建设

近年来党中央大力提倡新型城镇化建设。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体化、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。我国在推进新型城镇化发展方面取得了不俗的成绩，在农村公共服务均等化、农村产业结构的调整、农村剩余劳动力转移、农民受教育水平和综合素质的加强等方面有了很大的提高。虽然城镇化建设有了很大的发展，但是任重道远，还需要继续加大城镇化的力度，进一步提高城镇化水平和质量。积极研究过去造成城乡二元结构的不合理、不公平的制度与政策法规，从根本上消除城乡二元结构，着眼于从长远、综合、公平、和谐的角度进行制度设计，统筹推进户籍、社保、就业、土地、住房保障、社区管理等制度改革，推动城乡统筹规划管理，形成城乡居民享有起点公平与机会公平的体制机制充分利用好全国人力、物力、财力，探索出一条具有中国特色的城乡统筹模式；转变经济发展方式，大力发展低碳经济、绿色经济、生态经济，加强节能减排，建设两型社会；发展集约型社会，保护好、利用好城镇的资源，促进人口的增长和资源协调发展；以扩大内需为重点，引导产业结构调整，促进二、三产业的协调发展，发挥第三产业在创造就业方面的优势，提高城镇的就业承载力。

[责任编辑：刘忠林]