城市养老服务社会化路径探析——以河北省张家口市为例

张金峰 常亚婷

（1.河北工业大学，天津 300401；2.首都经济贸易大学，北京100026）

一、引言

根据全国老龄委办公室公布的数据显示，截至2011年底，我国60岁及以上老年人口已达1.85亿人，占总人口的13.7%。预计到2025年和2033年将分别超过3亿和4亿，平均每年增加1000万老年人口。规模大、增速快、高龄趋向显著的老龄化现状使养老问题成为亟待破解的社会难题。然而，我国户均规模普遍向小型化发展，第六次人口普查数据显示的3.1人，较改革开放之初的4.61人下降了32.8%。尤其是在城市地区，随着经济社会的快速转型和计划生育政策的有效落实，“4-2-1”小型结构成为最主要的家庭模式，家庭养老功能显著弱化。另外，我国各地的养老服务体系建设虽然取得了一定进展，但仍然处于起步阶段，供需失衡严重，尚不能为老年人提供必要的生活照料，更无法适应日趋严峻的老龄化发展态势以及老年人持续多元化增长的服务需求。可见，要充分满足老年群体不断增加的服务需求，必须以现有养老资源为基础，鼓励养老功能从家庭向社会转移，构建社会化的养老服务体系。

张家口市是河北省最先步入老龄化社会的城市之一，截至2011年底，全市60岁以上老年人口总数为69.53万，占全市总人口的14.9%，高于全国和全省（14%）的水平，其中80岁以上老人7.8万，占老年人口的11%，空巢老人23.6万，占比34%，老龄人口年均以3%的比例快速增长。预计到“十二五”末，全市老年人口将达到80万，老龄化水平将达到17%。近年来，张家口市因地制宜，积极探索，走出一条以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为补充的“三结合”养老服务之路，成为河北省社会养老服务体系建设的典范。

二、城市养老服务社会化的发展状况

（一）张家口市养老服务社会化的基本模式

根据张家口市关于加快推进全市养老服务体系建设的实施意见规划，“十二五”期间，全市将基本构建起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的适度规模、合理布局、覆盖城乡的养老服务体系，从而使90%的老年人享受居家养老，7%的老年人依靠社区养老，3%的老年人通过机构全托来养老。民政部门坚持“依靠社会力量养社会老人”的先进理念，通过整合现有养老资源，积极构筑主体多元化、筹资多渠道、形式多样性、服务多层次的社会养老服务体系。目前，该市已形成“社区托老型”、“日间照料型”、“居家服务型”、“医养结合型”等四大类城市养老服务模式，有公办养老机构159家，民办养老机构39家，社区托老为老服务站81个，街道日间照料中心32个。人们可以根据家庭的实际情况及个人意愿，选择适宜的养老方式。

1.社区托老型养老服务模式。即在社区创建全托为老服务站，充分利用房屋、场地、设施等社区资源，面向本社区老年人全天提供托养服务。该模式的显著特点是老年人离家但不离社区，生活环境熟悉，子女、亲属探望方便。但是，社区托老因收费低于一般性养老机构而倍受青睐，许多只需要临时性、短暂性服务照料的老年人占用大量床位，影响真正需要全托护理的老年人入住，导致托老服务站供不应求，服务不足。

2.日间照料型养老服务模式。即由政府、企业等共同建立的，以满足部分老人日间生活照料需要为宗旨而建立的日间照料站。该模式的显著特点是由政府低偿甚至免费提供场所，引进优秀的家政、物业等服务机构，为老年人提供日间护理、居家服务照料、老人饭桌等综合服务。日间照料站的出现缓解了托老服务站供需失衡的压力，为后者专注于老年群体的全托护理提供了可能，同时，也使得老人的日间照料需求得到更好的满足。

“阳光家园”是张家口市第一个在民政部和社区的支持下建立起来并由“中华好月嫂”家政服务公司经营的为老年人提供日间照料的服务站，它集全托为老服务和日间照料为一体，并面向老年个体提供居家服务。它已不仅是单纯的老年照料站，而是综合老人餐饮、居住、娱乐、康复等一系列职能的托老中心，是社区养老的丰富和延伸。自“阳光家园”之后，张家口市多个社区也效仿其模式，形成多个日间照料站，为老年人的高质量赡养照料创造条件。

3.居家服务型养老服务模式。即以社区构建的通讯网络为基础，根据需要有针对性地对老年个体开展上门服务。张家口市统一开通了“12349”呼援服务系统，部分社区也专门设有服务电话，老人如有服务需求，拨打后10分钟内便可享受到上门的居家为老服务。此外，部分社区创立“代理儿女”服务项目，志愿者们尽“子女”责任，为空巢老人提供日常生活服务和精神慰藉，逢年过节更是“回家”与老人团聚。2013年7月，桥东区率先实行政府购买服务，推动居家养老服务由被动补缺型逐步向适度普惠型转变，受到很多老年人的欢迎。

4.医养结合型养老服务模式。即医护型养老服务机构，将康复护理纳入日常养老服务范围，形成综合性服务供给。该模式的主要特点是针对老年人疾病高发的身体状况，在原有老年服务的基础上，注重医疗资源提供，实现其服务便捷化、技能专业化，有利于老年人更好地享受健康、快乐、丰富多彩的晚年生活。

高新区春雷老年公寓是张家口市医养结合型养老服务模式的典范，在“政府主导、公众参与、市场运作、社会化服务”的理念指导下提供全方位的综合养老服务项目，被评为“全国爱心护理工程建设基地”。公寓环境优雅、整洁舒适，所有房间均配有医用呼叫系统和24小时监测设备，内设同名医院，与市直三级医院构建医疗平台，配有专业的老年医疗、护理人员和较完备的医疗设施，深受老年人和家属喜爱。

（二）对张家口市养老服务社会化的调查与分析

为进一步分析张家口市“三结合”养老服务体系，探寻其社会化发展的路径与效果，笔者以“阳光家园”和“春雷老年公寓”以及部分老年服务覆盖范围内的社区为代表，采用问卷法和访谈法深入实地进行调研。通过对所得数据、资料的整理和分析，总结张家口市养老服务实践情况及其社会化发展中的现实问题。

1.老年人对社会化养老服务方式的接受程度。如表所示，比较被调查者的当前养老状况与其期待的养老方式可以发现，尽管被调查者中的绝大部分（68%）正在享受机构养老或社区日间照料服务，但是在选取个人期望的养老方式时，将近一半（43%）的老年人仍然倾向于家庭养老的传统方式，30%的居家老年人愿意按需购买社区提供的服务项目。在多数老年人的观念中，走出家庭接受社会性养老尤其是机构养老实属无奈之举，但社区居家养老已在一定程度上开始受到人们的认可与关注。

表1 被调查者当前的养老状况与期望的养老方式%

2.老年人的养老服务需求及供给状况。在生活需求方面，老年人的需求比较丰富，涵盖家政服务（占22%）、维修服务（占15%）、送餐服务（占16%）、康复护理（占11%）等多个方面。其中，家政服务和健康咨询（占18%）的需求量比较大，也有部分老年人需要陪伴外出（占9%）和老人饭桌服务（占7%）。被调查者反映，大部分养老机构目前只能保证机构内餐饮和护理服务的提供，至于送餐、维修、陪伴外出等发散性项目还开发较少，需要额外高消费定制且效果欠佳，难以适应此类需求的普遍性发展。

在精神文化需求层次，30%的被调查者把参与老年活动中心各种活动作为主要需求；28%的老年人仍希望可以完成一些力所能及的工作；有上门陪同聊天和参加兴趣班、培训班需求的分别占14%和17%；另外，法律咨询（占8%）、婚介服务（占2%）等特殊项目也被部分老年人纳入需求之中。老人们虽然离开了工作岗位，无法为社会继续奉献力量，但他们仍希望自己的老年价值得以体现。受访的养老服务人员表示，生活水平的改善与提高不仅使老年人物质需求增加，其精神需要也亟待满足，加上收入差距所造成的老人需求不统一，服务项目往往难以提供；社区或养老机构将来考虑为老年人提供一些培训或继续工作、学习的机会，增强老年人的存在感和价值感，从而更好地适应老年生活。

从服务供给的总体情况看，如表所示，老年人目前所享受到的服务仍比较有限。许多项目听说的人多，享受者甚少，且服务质量有待提升，一些新兴项目的知情者更是寥寥无几。比如：政府购买服务、一键呼叫、代理儿女等项目虽然从去年下半年开始已走进老人生活，可是仅仅桥东区几个示范社区有，覆盖面太小，许多真正有需求的老年人无法享受到所需要的服务项目。

3.养老服务机构运行过程中的突出问题。通过对“阳光家园”负责人范为华女士的访谈了解到，老年人有的白天在这里生活、娱乐，晚上再被子女接回家，有的大部分时间在家，只是固定时间到这里用餐、娱乐，只有部分特殊老年群体需要接受全托照顾。“阳光家园”充分结合了家庭养老与机构养老的优势，除了令人称道的“老人饭桌”外，还聘请专业护工照顾老年人的起居生活，社区举办的老年舞蹈队、合唱队为有兴趣参与的老人提供了活动平台。此外，健身房、棋牌室、图书角的设置都丰富了老年人的生活，受到社区老人和子女的青睐。在谈到“阳光家园”的运行困难时，负责人范为华表示，其实政府和社区已经提供了较多的支持，只是面对越来越多的老年人，最大的问题还是资金短缺和工作人员不足。相关工作人员也表示，他们自己何尝不想把养老工作做好，可是专业服务人员和志愿者不足、政府支持力度不够、养老服务又要求低价格提供，费用方面压力太大；面对多方矛盾，要提高养老服务水平、扩大养老服务的覆盖范围确实存在困难。

4.受访者对养老服务社会化的认识。面对日益严峻的老龄化问题，张家口市政府极力号召“依靠社会力量养社会老人”，不同层次的养老服务机构也应运而生。针对养老服务社会化这一新概念，老年群体自己又是怎样理解的呢？调查显示，50%的老年人认为推动社会化养老是有必要的，但仍有将近半数人对这一有利举措了解不足、缺乏认识。

在被问到对老年服务社会化内涵的理解时，55%的被调查老人首选筹资渠道社会化；选择组织机构社会化、服务人员社会化的均占45%；此外，服务项目社会化（占40%）、参与主体社会化（占15%）也受到不同程度的重视。在收集的调查问卷中，一位被调查者在“其他”项补充道：要以公办养老机构为主，也要鼓励市场协同作用，形成竞争机制。

对于养老服务社会化发展的制约因素，23%的老年人认为政府支持力度不够，希望政府提高对这一问题的重视程度；选择“缺乏便捷廉价的养老服务”和“专业人员短缺”的被调查者各占20%；此外，老年活动场所少（占15%）、传统养老观念束缚（占13%）、社会关注及志愿者参与不足（占7%）等也是主要制约因素。

三、养老服务社会化发展的困境

根据上文对张家口市社会化养老现状及问题的调查，结合相关文献研究，不难发现，养老服务的社会化发展虽然已经在许多方面取得显著性进展，但也面临家庭养老的传统观念束缚、养老服务提供不足、政府支持力度不够、社会力量参与度较低等困境。

（一）家庭养老的传统观念束缚

“养儿防老”、“多子多福”是中华民族历来所秉持的家庭理念，也揭示出家庭养老观念的根深蒂固。尽管人口老龄化的加速已迫使各级政府极力倡导家庭养老功能向社会转移，但是接受社会化的养老服务，对于一部分老年人及其子女来说始终是一道坎。

对子女来说，赡养老人是自己义不容辞的责任，无论经济条件怎样、外界养老设施多么健全，将自己的父母拱手交给社会照料，始终是外人评论中的“不孝”；对老人来说，离开工作岗位的他们，逐渐从心理上脱离了社会生活，家庭成了一切。他们不愿意去接受新的群体，融入新的环境，即使子女无条件照料，老人们也宁愿在家中接受护理。这种传统观念的束缚不仅严重制约了养老服务的社会化发展进程，更增加了子女的压力，无益于老年人享受更好的生活服务照料。

（二）养老服务提供不足

尽管目前我国多个地区都在积极建设较为完善的养老服务体系，并取得一定成效，但各方面探索仍然停留在初级阶段，养老服务的供给还存在很多不足之处。就服务提供主体方面而言，公办养老机构相对短缺，供需严重失衡，而私营养老机构收费较高，社区养老资源短缺、福利设施较少，导致多数老年人的基本需求无法满足；在服务项目设置方面，现有养老服务主要满足老年人的生活照顾需要、层次较低，忽视老人与日俱增的精神需求，如参与兴趣班和培训班、从事力所能及的工作、陪同聊天与外出等；在服务人员素质方面，养老机构的工作人员多是失业者或兼职人员，专业性较差，缺乏对老年护理知识的系统学习，不能准确掌握老年群体的心理、身体特征。

（三）政府支持力度不够

尽管各级政府已深刻认识到社会化养老的必要性，并不断提供制度保障，但对社会化养老服务体系还缺少完善的顶层设计，支持力度不足。

建立社会化养老服务体系从组织机构确立到服务项目设置，再到规划服务设施的过程中，都需要大量资金支撑，而“政策丰满、资金骨感”的政府支持现状使养老服务的社会化发展力不从心。一些非营利性的爱心组织最终因为缺乏资金而无法正常运作，被迫变相营利，甚至退出养老服务领域。另外，政府往往对自身缺乏准确定位，又对市场作用认识不清，导致政府职能错位与市场发育困阻、行政手段滥用与市场机制盲目作用并存的情况。

（四）社会力量参与度较低

无论是从舆论宣传角度，还是从筹资渠道、服务人员方面，社会力量对养老事业的参与度始终不足。养老责任随着“社会化”概念的提出只是单纯地从家庭转移至政府，而政府的养老能力不足，无法缓解老龄化给社会养老造成的种种压力。在老龄化问题日益严峻的背景下，老有所养成为社会关注的焦点，需要全体社会成员共同努力，给老年人营造健康、安定、舒适的养老环境。然而，民办、私营企业大多以过度强调利润为目标提供养老服务，虽对养老事业产生一定的支持作用，却缺乏福利性，难以弥补公共养老事业的不足；个体成员、公益组织对老年人的关怀和慰藉十分有限，在此次调查中就有部分老年人反映，来看望他们的人很多，但真心关心他们的人太少，大部分都是拍照、合影、做样子，带有一定目的性。

四、促进养老服务社会化发展的建议

通过总结张家口市“三结合”养老服务路径的可借鉴之处并广泛参阅相关文献，建议从参与主体、筹资渠道、服务项目和服务人员四方面入手进行养老服务社会化探索，引导多元化服务提供和全社会广泛参与。

（一）强调多主体协同作用以实现参与主体社会化

不同的主体在养老服务的供给中承担相应职责，明确各方职责，从而为养老服务社会化健康发展奠定基础。

1.政府在养老服务社会化发展中起主导作用。政府应明确自身责任，从管理者转化为服务者、监督者，完善社会化养老的顶层设计，加快养老服务改革步伐，加强对社会化养老的支持力度和宣传力度，健全养老事业监督机制；引入市场机制，开辟养老事业产业化路径，促进现有养老机构的社会化转型；充分利用社区优质资源，推广政府购买居家养老服务，筑建社区养老服务平台；采取必要的财政政策和货币政策，对公众力量构建的养老机构形成支持；通过政策引导和呼吁，鼓励爱心人士和社会非营利组织广泛参与。

2.市场是养老服务社会化的重要参与主体之一。老龄产业的市场化能够为老年人提供多元化、发展性的养老服务选择，保障其高质量的老年生活。市场提供服务的方式主要有两种：其一，追求利益最大化，单独寻求需求方，并为其直接提供服务；其二，与政府或社区合作，为服务对象低价提供服务，适度盈利。当然，市场的引入必须接受政府的宏观调控，否则，市场失灵将会导致养老事业的商业化，背离社会化养老的初衷。

3.非营利组织是社会化养老服务的重要提供主体。非营利组织是公益且伴有福利特征的，既可号召爱心人士为老年人提供服务和关怀，也可以与政府合作，构建养老服务平台，弥补政府养老不足和市场营利性缺陷。此外，作为不涉及利益关系的第三方，非营利组织可以在养老服务供给中承担监督与评估的工作。

4.社区是养老服务社会化发展的重要依托。社区是老年人生活、娱乐的主要场所，老年人离开工作岗位后，子女工作繁忙，不能及时给予关怀和照料，社区就成为其主要依托。社区养老服务包含以下三种方式：其一，全托照料有需要的社区内老人；其二，为有临时性需求的老人提供日间照料；其三，提供老年娱乐场所、设施以及居家养老服务。三种方式相互结合相互补充，既满足了特殊老年群体的基本需求，又能保证社区范围内所有老年人不同层次地共享社区服务，更重要的是，老年人离家但不离社区，生活环境熟悉，寻求服务便捷，子女探望方便。此外，社区可以充分利用其丰富的内在资源，主动与非营利组织、政府及医疗机构合作，为老年人提供更优质的服务。

5.家庭在养老服务提供主体中处于基础性核心地位。“家庭养老向社会养老的发展不是两者之间的简单取代，而是家庭与社会在承担养老义务中主次角色的换位。”在老龄化背景下，家庭对老年群体的供养能力日趋减弱，然而，家庭成员始终是老人最直接的赡养者，他们在老年人心理和生活护理方面的特殊功能不可代替，加之传统观念的根深蒂固，养老服务体系的发展与完善离不开家庭产生的基础功效。要倡导家庭养老功能的基础性核心价值，鼓励家庭成员积极为老年人提供日常生活照料并关注其精神需求，增加老年群体的幸福感。同时，考虑到子女压力大的现实，应鼓励老年人努力降低养老依赖性，追求“独立养老”，培养自信、自立、自强的生活方式。

（二）开辟多元化筹资渠道以促进筹资方式社会化

急剧增长的老龄化态势以及庞大的人口基数使得资金短缺成为制约养老服务社会化发展的关键之一。因此，持续加大对老年人社会福利事业的公共投入，采取多元化的筹资策略以扩充老年人福利资金的来源，应当成为发展老年人社会福利事业的努力方向。一方面，政府应加大对老年福利事业的财政支持，扩大政府购买服务范围，保障老年服务的福利性；另一方面，通过设立老年产业基金，扩大社会福利彩票筹资功能，发行老龄产业股票和债券，接纳社会捐赠等方式，为老年人福利筹集资金。此外，政府还可以采用税费优惠、补贴等政策，鼓励其他社会组织、机构广泛参与，并大力宣传社会群体互帮互助的优良传统，增强社区自筹、机构投资和社会捐助的积极性，实现筹资主体的多元化。

（三）发展多层次养老服务以促进服务项目社会化

养老服务水平是评价老年福利服务体系建设的关键，而社会化的养老体系更需要发展多层次的养老服务。高水平的养老服务应满足对象普遍化、类型多样化、层次多元化、收费差异化等特点。在保障特殊老年群体全托照料的基础上，应将有养老需求的普通老年群体同样列为服务对象，根据其实际需要，或全托护理，或日间照料，或提供居家服务，使所有老年人平等地享有被照料的权利。在满足老年群体物质需求的基础上，关注老年人的精神世界，更加合理、有效地设置服务项目；在保证基本服务项目的同时，发展多层次服务项目，满足不同生活水平的老年人的生活需求。另外，服务提供方可根据老年人的生活状况及服务需求有差别地收取费用，以维持其自身运营，对高层次养老服务，可收取较高费用，适当营利。

（四）加强养老服务人员培养以实现服务人员社会化

养老服务质量与服务人员的数量及其专业素养紧密相关。然而，专业的老年护工数量有限且收费较高，要发展社会化的养老服务，必须多渠道引进并大力培养养老服务人员，实现养老服务队伍的职业化、专业化和规范化。首先，各高等院校与职业培训中心应加大对老年服务领域人才的培养，鼓励其参与养老事业，实现自身价值；其次，招聘有爱心的待业、失业人员，对其进行基本服务培训，以弥补专业护工不足；再次，广泛招募志愿者，鼓励其参与到敬老爱老的服务中，为老年人提供常规照顾、上门服务以及必要的精神慰藉。此外，老年人也可通过互帮互助的形式相互照料，既可实现老年群体需求的相互满足，也可暂时缓解工作人员短缺的压力。为了提升养老服务人员的职业技能和专业水平，除上岗培训外，社区、机构还应定期对其开展在职培训，使其能够了解老年人的身心特征、熟悉日常服务项目、护理技术，更好地为老年人服务。

〔1〕 张乃仁．社会化养老服务体系建设研究综述[J]．南阳师范学院学报，2013（4）：6-12．

〔2〕 辜胜阻．亟须完善多层次养老体系[N]．社会科学报，2013-12-19．

〔3〕 石利平．打造“温馨家园”河北张家口养老服务多样化[N]．燕赵都市报．2013-1-23．

〔4〕 仝静海，王翠莲，王雪威．张家口“三结合”模式解养老难题[N]．河北日报，2012-06-10．

〔5〕 于戈，刘晓梅．论我国养老服务业发展研究[J]．甘肃社会科学，2011（5）：236-239．

〔6〕 肖伊雪，陈静．我国养老服务社会化的多元主体责任分析[J]．法制与社会，2011（22）：84-85．

〔7〕 穆光宗，姚远．探索中国特色的综合解决老龄问题的未来之路[J]．人口与经济，1999（2）．

〔8〕 刘益梅．人口老龄化背景下社会化养老服务体系的探讨[J]．广西社会科学，2011（7）：100-104．

〔9〕 郑功成．中国社会福利改革与发展战略：从照顾弱者到普惠全民[J]．中国人民大学学报，2011（2）．

〔10〕石磊，王祎．我国老年人社会福利的发展现状及对策思考[J]．劳动保障世界（理论版），2013（10）：6-7．