支持生态文明建设中央财政转移支付问题研究

史 丹 吴仲斌

（中国社会科学院，北京 100732）

近年来，伴随生态形势的日趋严峻和“五位一体”发展战略的提出，生态文明建设越来越受到人们的广泛关注和重视。在支持生态文明建设过程中，中央财政转移支付发挥了积极的作用，资金规模不断扩大，有力支持了节能减排和生态环境的改善。与此同时，受传统体制机制影响，相关领域中央对地方财政转移支付也面临诸多问题。本文在全面梳理支持生态文明建设中央财政转移支付资金状况的基础上，结合现存问题，提出改进的建议。

一、支持生态文明建设中央财政转移支付资金规模和用途

依据近几年《政府收支分类科目表》，对照财政功能定位，中央财政与生态文明相关程度较高的支出大致可分为三类：一是对地方一般转移支付，主要包括生态功能区转移支出、产粮产油大县奖励、县级基本财力保障等；二是农林水事务专项转移支付，主要包括农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发和农村综合改革支出等；三是节能环保专项转移支付，主要包括生态保护修复、资源能源节约、减少排放污染治理等。

（一）中央财政一般性转移支付总量和结构

近几年中央对地方一般财政转移支付主要情况如下表1：

从支出总量看，近年重点生态功能区转移支出、产粮、产油大县奖励和县级基本财力保障支出总量逐年大幅度增长，2013年三项支出总量达到2266.01亿元，占全国财政总支出比例也逐年大幅度增长，2013年达到1.62%，资金由县级政府统筹安排使用。

表1 2008年-2013年中央对地方一般转移支付支出情况单位：亿元

从支出功能结构看，主要用于三个方面。一是对重点生态功能区转移支出。截至2013年，中央财政将生态类限制开发区、天然林保护、青海三江源和南水北调中线等国家重点生态工程，以及“水土保持”和“防风固沙”两大类型生态功能区等共涉及450多个县全部纳入补助范围，通过提高均衡性转移支付系数和适当考虑地方用于生态环境保护方面的特殊因素等方式，加大对上述地区的转移支付力度。二是产粮产油大县奖励。作为缓解县乡财政困难的重要措施之一，调动县乡政府支持粮食和油料生产的积极性。三是县级基本财力保障机制。保障基层政府实施公共管理、提供公共服务的能力，中央财政按照“保工资、保运转、保民生”目标构建县级基本财力保障机制。从实际执行情况看，县级财力缺口较大的县与限制开发区的国家重点生态功能区重合度非常高。

（二）中央财政农林水专项转移支付总量和结构

1.中央财政农林水事务支出总量和结构。近几年农林水事务支出主要情况如下表2：

表2 2008年-2013年我国农林水事务财政支出情况单位：亿元

从支出总量看，近年全国农林水支出总量逐年大幅度增长，2013年达到13349.95亿元。相对份额也大幅增长，2013年占全国总支出比例达到9.52%。

从支出主体结构看，中央和地方财政支出都大幅度增长，与2008年相比，2013年中央本级财政支出达526.91亿元，增长71%。地方财政支出达12822.64亿元，增长202%，其中，中央对地方财政转移支出达5208.25亿元，增长244%，占全国农林水财政总支出的比重达39.1%，地方财政支出中约43%来自中央的转移支付。

2.中央财政对地方农林水专项转移支付。从支出功能结构看，主要用于五个方面。一是农业补贴。主要由农业部门和财政部门组织实施，用于水稻、小麦、玉米良种补贴，农机具购置补贴，农资综合补贴，种植业保险保费补贴等。二是农业技术推广。主要由农业部门和财政部门组织实施，用于测土配方施肥，土壤有机质提升，农业科技成果转化和先进适用农业技术推广应用，优势特色和安全高效农业发展，推动现代农业和农民专业合作组织发展。三是农业农村基础设施建设。主要由水利部门和财政部门组织实施，重点用于大中型水库建设、大江大河治理，大中型和重点小型病险水库除险加固，南水北调等重大水利工程建设，小型农田水利重点县建设，大中型灌区续建配套节水改造等重点工程以及农村电网改造，中小河流流域治理等。四是农村扶贫开发。主要由扶贫部门和财政部门组织实施，重点用于农村贫困地区基础设施建设，产业发展和农村贫困劳动力培训，支持贫困地区发展特色优势产业，支持集中连片特殊困难地区扶贫攻坚等。五是农业综合开发和农村综合改革。主要由农业综合开发和农村综合改革部门组织实施，重点用于支持改造中低产田、建设高标准农田，村级公益事业建设一事一议财政奖补。

（三）中央财政节能环保专项转移支付总量和结构

1.中央财政节能环保支出总量和结构。节能环保支出大致可分为生态恢复保护、资源能源节约、减排治污三大方面。近几年，中央和地方财政节能环保总体支出情况如下表3：

表3 2008年-2013年我国节能环保财政支出情况单位：亿元

从支出总量看，近年全国节能环保支出绝对额逐年大幅度增长，2013年达到3435.15亿元，比2008年增长137%；相对份额变化不大，大致稳定在2.46%左右。

从支出主体结构看，与2009年相比，地方财政支出大幅度增长，2013年达3334.89亿元，增长75%；中央对地方财政转移支出大幅度增长，2013年中央本级财政支出达1703.67亿元，增长53%。

2.中央财政节能环保专项转移支付。从支出功能结构看，该专项包括三个方面。一是生态恢复保护。主要用于自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草等。近几年生态恢复总体支出情况如下表4所示，中央本级财政支出不超过20亿元。中央生态恢复保护支出主要是中央对地方转移支出，占全国生态恢复保护支出比重大体稳定在79%左右。从支出功能结构看，主要用在：①森林生态效益补偿和天然林保护工程方面。主要由林业、财政等部门组织实施，用于森林防火工作，林业有害生物防治工作，林业科技推广工作，天然林保护，退耕还林湿地生态系统和生物多样性保护。②草原生态补偿方面。主要由农业、财政等部门组织实施，用于退牧还草工程，启动西藏自治区草原生态保护机制，在内蒙、新疆、西藏、青海、四川等8个主要草原牧区省（区）全面建立草原生态保护补助奖励机制。③水土治理方面。主要由发展改革、水利、农业、环保、财政等部门组织实施，用于国家水土保持重点建设工程综合治理，实施黑土区水土流失治理工程一期和二期项目，引导地方建立优质生态湖泊保护机制，支持引黄济淀调水工程、青海省三江源地区人工增雨工程。

表4 2008年-2013年我国生态恢复保护支出情况单位：亿元

二是资源能源节约。主要用于能源节约利用、可再生能源、资源综合利用等。近几年资源能源节约总体支出情况如下表5所示，中央本级财政支出平均不超过30亿元。中央资源能源节约支出主要是中央对地方转移支出，占全国生态恢复保护支出比重大体稳定在77%左右。从支出功能结构看，主要用在：①资源使用方面。主要由发展改革、国土、农业、财政等部门组织实施，用于建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，积极支持成品油税费改革，取消对高污染、高排放和资源性产品的出口退税。②能源节约方面。主要由发展改革、科技、工信化、农业、财政等部门组织实施，用于支持十大重点节能工程、节能环保技术创新，支持发展替代能源，落实合同能源管理政策，推广节能产品，淘汰水泥等落后产能，开展新能源汽车示范推广试点。③循环经济方面。主要由环保、农业、财政等部门组织实施，用于支持重点节能项目、循环经济和资源节约重点项目，实施循环经济发展示范工程，支持区域性资源循环利用园区，推动“资源化、再利用、减量化”，强化“城市矿产”示范基地建设，推进餐厨废弃物利用，实施资源综合利用“双百”工程，实施重点污染物产生量削减工程，加大清洁生产技术产业化示范和推广力度。

表5 2008年-2013年我国资源能源节约利用支出情况单位：亿元

三是减排治污。主要用于污染治理、污染减排支出等。近几年治污减排总体支出情况如下表6所示，中央本级财政支出不超过15亿元，中央对地方转移支出约占全部治污减排支出45%。从支出功能结构看，主要用于：①减排治污方面。主要由发改委、环保、水利、农业、财政等部门组织实施，用于污染防治基础设施建设，集中支持三河三湖、松花江、南水北调沿线、长江中下游、黄河中上游、环渤海等重点流域和重要水源地县及重点镇污水管网建设，城镇污水处理设施配套管网建设、重点流域水污染防治工程建设、土壤修复、新增燃煤发电机组安装脱硫设施。对重点行业清洁生产示范工程给予引导性资金支持，支持涉及民生的“煤改气”项目、黄标车和老旧车辆淘汰、轻型载货车替代低速货车等。②农村环境保护方面。主要由环保、农业、财政等部门组织实施，用于农村环境综合整治，如生活垃圾、污水处理，农村饮用水源地保护和监测；小城镇环境保护，如小城镇环境保护能力建设及环境基础设施建设，环境优美镇及生态村创建等；农用化学品（化肥、农药、农膜等）污染防治、畜禽养殖污染防治、土壤污染防治；农产品产地环境监测与监管，有机食品基础建设与管理，秸杆等农业废弃物综合利用；农村环境保护能力建设、宣教、试点示范等。

表6 2008年-2013年我国治污减排支出情况单位：亿元

二、生态文明建设中央财政转移支付管理体制现存问题

近几年中央财政生态文明建设投入总量逐年大幅增长，中央本级财政支出占比很小，绝大部分以转移支付方式给地方，生态文明建设中央财政支出政策框架和管理体制已基本建立。但从主体功能区建设要求看，中央财政转移支付管理体制仍存在一些突出问题。

（一）行业和部门支出结构固化，增加主体功能区生态建设投入总量很难

世界银行的研究报告表明，当治理生态环境污染的投资占GDP比例达到1%-1.5%时，可以控制生态环境污染恶化的趋势；当比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善①李爱年、彭丽娟：“生态效益补偿机制及其立法思考”，《时代法学》，2005-06-30。。根据表1-3，考虑到计算口径，我国目前显然属于投入偏低的国家。以2013年为例，全国三项一般性转移支付、全国农林水事务支出、全国节能环保支出总计约19050亿元，约占GDP（568845亿元）比例为3.34%，其中，与生态文明建设密切相关的节能环保支出为5701.16亿元，约占GDP比例为1%。同时，我国相应有法律法规规定，教育、科技、文化、农业、社会保障等重点支出要与财政收支增幅和国民生产总值挂钩，各级政府在安排财政支出预算时，通常采取“基数+增长”方式，财政支出结构固化且难以调整，生态建设近几年才逐步引起重视，要大幅度提高其财政支出比重，其难度可想而知。

（二）行业和部门权力结构固化，按主体功能区建设要求建立健全生态补偿中央财政转移支付政策很难

“主体功能区建设”的主体是某级“政府”，“推动行业发展”的主体是“部门”，“实施项目建设”的“主体”是“部门”或“企业”。推进主体功能区建设，要求中央生态补偿财政政策按“区域”进行“打包”设计，不能按“行业”和“项目”进行“分项”设计。中央财政三大类支出中，一般性转移支付按“区域”安排支出，由地方自主统筹安排使用，与主体功能区建设的要求基本一致。但是，农林水和节能环保专项转移支付受计划经济体制遗留的“条条”行政管理体制影响，主要是按“行业”管理，按“项目”安排资金，由主管部门具体组织实施，如水利部门安排水利支出、林业部门安排林业支出，沿袭着财政支出安排旧思维模式。这就涉及到“条条”与“块块”、中央职能部门与地方政府的矛盾，涉及到专项转移支付和一般转移支付的调整等问题。构建主体功能区生态文明建设中央财政转移支付政策框架，要求用“地方”权力取代“部门”权力，要求不断用新政策否定老政策、新项目否定和整合老项目，无疑难度非常大。

（三）“条条”和“块块”权力配置不合理，中央对地方专项转移支付多、一般性转移支付少

从支出效率看，对专业性、技术性、行业性强的项目发展支出，宜采取专项转移支付；对限制或禁止开发区，则宜采取一般转移支付，由地方统一安排使用。专项转移支付和一般性转移支付都有存在的合理性，就主体功能区建设而言，应该以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅。但实际中，专项转移支付多、一般性转移支付少。中央部门资金分配权力过大，热衷于针对一项一项的生态环境“项目”，从“条条”途径以“专项”方式向下分配资金，且越来越成为主要的财政支出手段，对如何通过一般性转移支付来促进基本公共服务均等化、调动农产品主产区和重点生态功能区积极性则不甚关心。从前文表格数据可知，2013年中央财政支出中，三项一般性转移支付合计2266.01亿元；除中央本级支出外，中央对地方农林水事务和节能环保支出都以专项转移支付方式下达，分别达5208.25亿元（约占全国农林水事务支出的40%）和1703.63亿元（约占全国节能环保支出的50%）。

（四）政府间责任划分不明确，中央对地方纵向转移支付多、地方间横向转移支付少

生态建设很多项目都是跨区域项目，具有极强的外部性，需要跨省、跨市联合行动，才能收到效果，特别是一些投资额大、投资期长的大江、大河污染治理生态项目，需要中央政府协调。中央政府作为兜底人，既重视经济增长，又强调生态保护，财政投入比较大。但由于中央与地方、地方政府之间的生态建设责任划分不清，加上政绩考核机制不科学，地方政府存在逆向选择和道德风险问题，机会主义严重，注重经济增长，忽视生态保护，财政投入相对不足。特别是涉及跨区域、流域或产业间生态建设项目，目前责任主要由中央承担，地方动力不足。体现在生态转移支付中，就是中央财政以项目建设的方式对特定地区纵向转移支付占主导地位，建立在生态受益区购买生态建设区生态服务基础上的横向转移支付则很少。

（五）中央转移支付项目过多过细，地方对中央专项转移支付高度依赖

农林水支出和节能环保转移支付项目过多过细。以节能环保为例，大致可分为三大类，一是生态恢复保护，有天然林保护专项、森林生态培育与保护专项、草原生态补偿专项、水土治理专项；二是资源能源节能，有新能源汽车专项、循环经济专项、节能工程专项等；三是减排治污，有农村环境连片整治、城镇污水处理管网、清洁生产、减排等专项，每个专项下还设立很多不同的具体项目，项目过多过细，各职能部门各自为战，资金使用效率不高。同时，地方对中央高度依赖。从表4-表6推算，地方节能环保支出中，中央对地方专项转移支付占比约为60%。其中，生态恢复保护和资源能源节约外部性很强，地方财政支出中，中央对地方专项转移支付占比分别高达79%和75%，地方自有财政资金投入明显不足，主要靠中央对地方财政转移支付；即使是地方公共产品特性相对突出的减排治污，中央对地方专项转移支付占地方财政支出的比重也高达45%。

三、完善中央财政转移支付的建议

完善生态文明建设中央财政转移支付，关键是要在科学划分政府和市场责任的前提下，理清中央与地方、地方政府之间的责任，注重效率和公平，重点抓好如下工作：

（一）合理划分中央地方生态环保事权和支出责任

按照“事权和支出责任相匹配”原则，以及生态受益性、层次性和外部性原则，合理划分中央与地方以及地方各级政府之间的生态环境保护支出责任。一般涉及全国性、影响全局的、跨区域的、全国受益的生态环保项目应由中央财政承担；而地方性、区域性、局部受益、影响地方经济发展和人民生活的生态环保项目一般由地方承担；介于二者之间的生态环保项目，可以采取中央转移支付与受影响区域共同出资承担的方式，解决生态环保项目的筹资问题。完善政绩考核机制，强化地方责任，改变中央积极、地方消极状况。

（二）科学测算生态环境财政支出需求

把生态环境保护、资源能源节约、污染物减排和治理投入，森林草原生态产品价值，发展机会成本、区域基本公共服务均等化等作为依据，科学测算生态环境补偿支出。具体测算应给某个区域的转移支付时，要充分考虑生态、人口、产业、经济发展水平等因素，财政困难地区，可适量增大转移支付系数，适当增加资金规模。逐步清理和规范教育、农业、社会保障等重要支出与财政收支增幅和国民生产总值挂钩的做法，逐步引入零基预算法、淡化“基数+增长”法，大幅度提高生态环境财政支出比重。

（三）把“区域”和“块块”理念引入到转移支付制度设计中

淡化“行业”和“项目”理念，强化“区域”和“块块”理念。一是完善纵向转移支付。充分发挥“区域”和“块块”的能动性，中央应扩大一般性转移支付规模和比例，赋予地方因地制宜的权利。针对专项转移支付投入分散重复、多头管理、资金使用效率低下等问题，跨部门、跨行业整合过多过细的财政转移转移支付项目，逐步建立综合性生态建设专项转移支付，加大对国家重要生态功能区、生态脆弱地区和西部生态退化严重区、粮食主产区的支持力度。二是完善横向转移支付。强化“区域”和“块块”的职责，中央督促地方建立生态共建共享财政性专项资金，促进横向转移支付。在建立横向财政转移支付制度的初期，可考虑横向转移支付纵向化，将生态受益区向生态保护区的转移支付统一上缴给上级政府，由上级政府财政通过纵向转移支付将横向生态补偿资金拨付给生态保护区政府。三是完善省以下财政体制，省本级也应安排生态转移支付资金，调节本省级区域内财力差异的责任，重点向生态脆弱地区和贫困县市区倾斜。

（四）分“区域”类型设计中央财政转移支付制度

中央财政对农产品主产区和重点生态功能区，应以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅。可考虑借鉴国际经验，把“地理区位”、“森林面积”等作为生态功能指标，作为分配生态环境服务

一般财政转移支付资金的依据，并赋予较高的权重；在分配专项财政转移支付时，把改善基础设施、自然保护、水土保护等项目作为依据。中央财政对工业化和城市化地区，应以专项转移支付为主、一般性转移支付为辅。坚持标准先行，企业按照环境标准组织生产，不能按照标准组织生产的，则通过缴纳环境税费、排污权交易、第三方治理等方式补偿，或者关闭停业，在此基础上，政府以专项转移支付为主，重点支持大气、水体、土壤污染治理项目；促进建立对农产品主产区和重点生态功能区的横向转移支付。

〔1〕 财政部.政府收支分类科目表（内部资料）.2008-2013年.

〔2〕 财政部.中国财政年鉴.中国财政杂志社编辑出版，2008-2013年.

〔3〕 国务院.国务院关于印发全国主体功能区规划的通知，国发〔2010〕46号，2010年 12月 21日.