民国地方公债发行研究<br/>——以南京特别市特种建设公债为例

民国地方公债发行研究
——以南京特别市特种建设公债为例

2015-08-13陈海懿

地方财政研究 2015年3期

关键词：市府特种南京市

陈海懿

（南京大学，江苏 210093）

民国地方公债发行研究
——以南京特别市特种建设公债为例

陈海懿

（南京大学，江苏 210093）

内容提要：公债作为增加财政收入的重要手段之一在民国时期得到了政府的重视与使用，作为民国首都的南京在民国历史上发行了唯一一次特种建设公债。该公债是为了解决首都建设中的住宅与自来水经费问题，从准备发行，到条例拟定与配套章程的完善都能看到南京市府的努力。市府通过整理财政收入中的市产与车捐项目，为特种建设公债提供了充足的基金，但是公债的发行却没有得到民众的积极认购，究其原因主要是受到当时社会环境制约，中央公债的发行限制了地方公债的推销，而市府的频繁换届及公债自身问题也影响了公债的推销。

关键词：南京市府特种建设公债推销首都建设地方公债

南京作为民国时期的首都，其发行的公债在地方上具有一定代表意义。特种建设公债不仅关系到南京市财政的整理与南京的首都建设，还涉及到地方公债在中央公债盛行的环境下如何操作问题，具有一定的研究价值。

一、南京市特种建设公债的发行概况

南京特别市政府从提出议案到公债的正式发行准备了一年多的时间，期间，市政府对条例进行了三次修改、详细订定公债的具体用途、制定还本付息表、完善各种辅助条例等等。南京市特种建设公债亦称南京市政公债，简称市公债（下同）。

（一）市公债的发行准备过程

1.首都市政建设中的住房与自来水建设

在南京市作为首都之后，如何解决日益增多人口的住房问题是南京市政府的主要工作之一。南京建都后在两年之内就增加了10万人口，造成了旧有房屋“不敷分配”，出现“人多屋少，物罕为贵”的现象，于是发生“一般房主任意加租，滥索小费等情事”，更使一些住户及旅行来京者发出“长安居大不易”之叹息。1928年中山路开始修建后，沿路出现大量空地“亟应建筑市房，以兴市面”。因此，时任南京市市长的刘纪文与财政局局长李基鸿就在市政会议中提出发行公债以募集建筑市房之经费。在第十六次市政会议中，李基鸿言“定市政公债名称，额为一千万元”，但因市政二字范围太大显得空泛，遂“改为建筑市房公债，并减为三百万元”，同时以“以市产二百余万担保并于每月车捐项目下提出二万元作为利息以固信用”。住房所产生的经费问题可以说是南京市政公债发行的缘起。

自来水是每个现代城市的必建项目之一。南京建都后，人口骤增，各行业发达，水之消费量亦随之激增，但是南京“城内河道不多，较大者仅秦淮河”，秦淮河既要供给全市的洗涤用水，又要满足全市人畜的汲饮之需，早已不堪重负，而全市水井“总计不过一千六百余口”，“其余池塘蓄水”亦是污秽不堪，整个南京市的用水情况是“应用既感不敷，清洁更不能言，取汲之不便，犹其余事耳”。自来水建设可以说是刻不容缓，而筹措自来水经费就更需要通过发行市政公债来实现。

2.市公债的预备发行

南京市府成立不久就成立了以市民银行为依托的财政金库，通过市民银行，市府可以进行金融运作。刘纪文在1928年7月复任南京市长后就要求市府为筹办首都公用事业拟定公债草案。当年8月底制定了《首都第一期市政公债草案》，该草案对公债的名称、用途、额度、抵押、限期、奖金、保管等都提出了规定。该草案规定这批公债专用于办首都公用事业，不得移作他用；定额一百五十万，以八卦洲大黄洲收入担保债本，以该两洲出息担保债息，并以两洲出息九万元提充付息准备金；公债利息六厘，定期十年，十年后还本；设置奖金以鼓励市民投资公债，以公用事业营利十分之二提充奖金准备金等。但该草案仅仅是作为一个样本来参考，因此并未真正实施。

市府经过近1年的讨论与修订之后，1929年6 月3日正式公布了具有法令效益的《南京特别市市政公债条例》。该条例规定公债定额为三百万元，利率为周年七厘，以市财政局车捐收入月拨二万元为付息基金，市产收入年拨三十万元为还本基金。从民国十八年起开始，于每年的六月末日与十二月末日付息两次；从民国二十年起，于每年十二月末日，分十年还本。但该条例并没有明确规定公债是用于住房或自来水建设，而只是“为兴建首都市政起见，特募集公债”。在该公债条例发布之后，市府又对条例内容进行了修正，因此该条例也并未真正实施。

3.民国十八年南京特别市特种建设公债

南京市府真正发行的公债名称是《民国十八年南京特别市特种建设公债条例》，该条例是在《南京特别市市政公债条例》的基础上修改并经由立法院公布的。该条例在表述与规定上更加地清晰明确，且更加合理可靠。首先，在公债的用途上，该条例就直接说明是为兴办首都自来水工程及建筑市民住宅之用，同时明确以三百万债额中的二百万元兴办自来水工程以及一百万元建筑市民住宅。其次，在利率与面额上，根据市面状况改为八厘。“公债之利息，以市场通行利息为准则，如市公债利息低则难于销售或销售时需以折扣；如市公债利息高则易于销售或售价超过票面”，因此特种建设公债将公债的票额定为千元、百元、十元、五元四种，“俾使全市市民各能量力认购”。再次，在还本付息上，特种建设公债规定民国二十年后的还本与付息一样都是每年二次，且是每年的六月及十二月末日抽签举行。

但是在真正执行过程中，公债发行并没完全按照该条例来进行。比如还本与付息是根据实际情况，同时从十八年的十二月末日进行，其原因一方面是由于债本基金充足，不用等待两年才还本，另一方面则是考虑到“偿还期愈迟，为承购者所不愿，于发行前途，大有窒碍”，因此决定提早还清，“以维信用，而利市政”。根据这样的还本付息安排以及利率水平，市府十年能够还清债本并付清利息，其中债本300万，利息120万，本息共计420万，每年还本付息两次，每次还本均为15万，利息则根据存留的本金计算渐趋减少。

此外，修改后的条例还参考了不久前颁布的《公债法原则》。《公债法原则》的第五条规定凡经指定用途之公债收入不得移作别用。因此特种建设公债条例明确标明“不得移作别用”，其目的是维持政府信用和保障人民利益，以免公债乱用紊乱国家财务政策。

民国十八年南京特别市特种建设公债以其设计的合理性与科学性，加之配套了一系列章程制度，得以向南京市民及各大银行、企事业机构推销。

（二）市公债的章程制度与推销举措

1.发行与经理制度

南京特别市特种建设公债发行细则主要是指特种建设公债的具体发行规定。该细则规定特种建设公债自民国十八年十月一日发行，但真正发行时间却延迟到了十一月才办理。由于公债的债票需要由上海印刷厂印制，不能在民国十八年送到南京，所以发行细则规定先由收款机关填发预约券，“俟债票印就后即凭券换给正式债票”。

发行细则最重要的规定是具体发行时实行等级打折实收法。除了全部债票照面额实收百分之九十八外，“承募在五万元以上者九五折实收，十万元以上者九四折，二十万元以上者九三折，三十万元以上者九二折，四十万元以上者九一折，伍拾万元以上者九折”，并制定了抽签地点、中签债票兑换要求、到期债票处理等相关规定。

南京特别市特种建设公债经理章程主要是对从事公债劝募、代募、承募的被称之为经理人群体的规定。这三种经理人的主要任务是代表市府和财政局向各单位及市民推销公债，并按时完成自己领取的债票份额。劝募、代募和承募者都必须是财政局所认可的保人，要缴纳其领取债票份额一定比例的保证金，才能获得经理人资格，还制定了三种经理人的薪金制度（见表1）：

表1　南京市市政公债经理人的薪酬表

在三种经理人中，承募的要求最高，薪酬最高，难度也最大。承募者必须承担十万元以上的债票，但如果财政局所认可的承募者不能按期完成债票推销，应由该承募人负担延期利息，否则没收其已缴各种款项，直至取消其承募经理人的资格。

2.监督与保管制度

依据组织规程分别成立了南京特别市特种建设公债监督用途委员会和南京特别市特种建设公债基金保管委员会。

根据公债监督用途委员会组织规程，该委员会的职权是“一、审核关于自来水工程及市民住宅之各项预决算；二、保管及支付本公债募得款项；三、指定存放募得款项银行；四、报告及公布收支实况”，聘用了虞洽卿、许仲衡、俞希稷、郭迺生、陈光甫、刘纪文、金国宝为监督用途委员会委员。

根据公债基金保管委员会组织规程，该委员会的职权是“一、核收财政局逐月拨付基金；二、监督担保品之征收；三、指定基金存放之银行；四、会同财政局依期通告还本付息；五、会同财政局按期公布还本付息数目”，并聘用了钱新之、苏民生、蔡承新、汪叔梅、江禅山、屠伯熙、刘秉纲为基金保管委员会委员。该委员会议决基金应存放于中央银行、中国银行、交通银行、江苏银行、中南银行和市民银行。

监督用途委员和基金保管委员会的成员既有商业界领袖，也有银行界翘楚，还有南京市府成员以及社会贤达人士，充分汇集了当时苏沪两地的政经界精英，体现了市府对市公债的重视。

（三）市公债的鼓励推销办法

南京市府为顺利实现特种建设公债的推销，制定了很多鼓励推销的措施，如前所述的等级打折实收法，而提升公债的年利率则有利于刺激市民购买市公债，实行劝募、代募和承募三种经理人办法则有助于扩大公债推销范围与深化公债推销的层次。

1929年6月27日，刘纪文和金国宝财政局长在市府大礼堂举办招待会，向银行界说明市公债的债信巩固，希望银行界促进公债的推销。刘纪文说：“此次中央准南京市发行三百万公债，……各种担保，极为稳当，……对公债用途，拟建筑房屋，将来建筑成功，就是公债担保……，如何将发行公债推销，如何来改造新南京，本人极诚恳接受各位意思”。金国宝说：“本年车捐收入项下，按月拨出二万元，车捐收入，日渐增加，而利息日渐减少，实可以担保，不生问题。至于基金，由市产收入担保，市产收入，现在每月有二万，一年有二十四万，与条例应还本二十万，相差甚近。况将来发行公债，将来建筑房屋，所得利息以一分计算，就是三十万，也不生问题”。

为了确保公债的债信以巩固市民的信心，市府在公债因修改而未正式发行之前就对公债基金做了充分的拨存准备。根据拟定的民国十八年南京市府预算，“每月提发四万五千元，作为公债基金……预为拨存，以固大信”。

在公债正式发行之后，继任的魏道明市长也通过招宴，向银行界说明特种建设公债对自来水建设的重要性，“对此公债，力劝推销”。当公债推销不顺利时，魏道明还效仿其他都市以征租来推销公债。1931年6月，市府发布了《借征房租摊销本市自来水公债办法》，所有尚未销售之公债，“仿照杭州市借征房租兴办自来水办法及上海市筹募十九年关税短期库券借征房租办法，按照房租产价分别摊销征集现款以资应用”，要求“租赁房屋按照两个月租额摊销市公债；自住房屋按产价百分之二摊销市公债”。

二、南京市特种建设公债的基金保障

发行公债最重要的是要保证公债的担保稳固，市民才会投资。在特种建设公债条例中明确规定“本公债以本市车捐及市产收入为还本付息基金”，其中以市产收入为还本基金，车捐收入为付息基金。

（一）市产整理与市产收入

南京市府成立以后就面临着严重的市财政问题，原因之一就是市产比较复杂。由于民国以来的战乱变迁，南京市有财产经常变动，没有确立固定的征收对象。

整理市产的主要措施是清查产权以确定市有财产数量，并重新确定租收。市府通过清查产权发现了诸多问题，例如有些没有契据，有些虽有契据但是经过数度转移接管以致效力难辨，有些甚至因为抵押、租借、侵蚀、搭接等原因造成产权不明确。市府主要采取三种措施。1.所有契据，全部查点，如安全者妥为保管，如有遗失或剥蚀等项，则详列清册，以凭考核；2.查明各方地座落四至面积间数，并填具表明产权关系事实的委托书，送交地政局登记；3.编造房地及租户总清册，以期产权确定，管业便利。

针对市有房屋出租存在的管理单位不明确、管理不善、拖欠租金等问题。市府要求由工务局和地政局派员查清房屋造价及地价，重新核定公平租额。无租约的租户一律补立租约。欠租者根据其实际情况进行核减或追讨或追诉法律责任。此外，市府还对市办公典整顿、地亩清丈、庄田清算等方面做出了积极的努力。

整顿后的市产收入得到了明显的增加，市产统计项包括房租、地租、洲租与杂项市产，南京市十七年度与十八年度市产收入对比见表2。

表2　南京市十七年度与十八年度市产收入统计表　单位：元

由表2可见，按照十年还本期限共需还本300万元，而市产收入则超过30万，则十年的市产收入能够为300万的本金提供充足的担保。

（二）车捐整理与车捐收入

车捐原来是由江苏省会警察厅征收充当警务经费，并没有订立专章，市府成立后划归财政处接管。作为南京市财政的一个主要来源，将车捐作为市公债的付息担保也是为了使市民相信政府发行公债的决心。

市府专门制定了《南京市财政局征收车捐章程》以整理与规范车捐征收，对各种车辆归类与车捐标准做了详细规定：（见表3）

该章程还要求各种车辆领取捐牌时需要收费2角，对逾期者加征应征捐率百分之五的滞纳金，并制定了相应的处罚措施。通过这些举措，南京市府在车捐项目的收入上得到了极大增加，捐税也成为南京市府极为倚重的税源之一。根据民国十七年与十八年的车捐收入对比，可以看出南京为发行公债而整理车捐所产生的巨大效益。（见表4，单位：元）

表3　南京市车捐征收标准统计表

表4　南京市十七年度和十八年度车捐收入统计表

从表4中可以看出，车捐收入在民国十七年度与十八年度的每个季度都是处于增加趋势，车捐总额在一年度内增加了十多万之巨。车捐收入能够取得如此巨大增加不仅体现了南京市府在当时的执政能力，也展示了南京市府为顺利发行公债，维持债信关系稳定而做出的积极努力。

（三）公债基金的拨存

根据民国十八年的预算，每月由财政局向基金保管银行拨存4.5万元的担保基金，其中本金基金2.5万元，利息基金2万元。上述的担保基金来源市产收入与车捐收入在民国十八年总共有780387.8元，远超过按照预算所需的54万元。市府为坚定市民对市公债的信心，在公债正式发行之前，就预先向保管银行拨存了每个月的担保基金。

根据公债还本付息的规定，从民国十八年的十二月底开始第一次还本付息，并按照十月份开始计算利息，第一次还本付息应付本金15万，利息6万，共计21万。但公债的正式推销一直拖延到了十一月才正式开始，因此发布《南京特别市市政公债条例》之后的七、八、九、十四个月并无利息计算，而市府为向市民表示市公债担保的充足以及年底能够保证还本付息正常进行，将这四个月的还本担保基金依然按时拨存基金保管银行市公债项下。按照实际的还本付息计算，十二月底应还本15万，付息4万，而七八九十四个月共拨存还本基金10万，十一月和十二月共拨存还本和付息基金9万，两者恰好一致。

三、南京市特种建设公债的发行效益及其结果

市公债于民国十八年十一月正式开始推销，但发行的效益并没有达到市府的预期值，也没有实现全部推销。

在第一次还本付息前，遗族学校认购了第一批公债，债额为555555元，这批公债的经募人应得的手续费也拆购了公债5725元的面额，市教育局认购3万元，南京市总商会认购1万元，共计售出公债债额601280元。不过，这只是公债的债票数额，并不是财政局真正收到的实际数额，因为特种建设公债根据条例实行的是等级折扣实收法。遗族学校真正缴纳是50万元，但按照条例第四条规定承募五十万元以上照九折实收，共发行债票555555元，其他的实际缴款也进行了折扣实收。截止1930年6月底，特种建设公债发行了债票额82.66万元。

为了完成市公债的推销，市府制定了《借征房租摊销本市自来水公债办法》作为特种建设公债的补充实施办法，规定尚未销售的公债，按照房租价自1931年7月起，于3个月内分别推销，征集现款。但是这个办法的实施并没有解决自来水工程的用款紧张，于是市府在1931年8月又致函中国银行等16家银行，要求以未发行完的165万元市公债作为抵押贷款，透支125.8万元，用于自来水工程的紧急款项。1936年，市府又以特种建设公债面额12.32万元，向南京新华银行抵押借款6.15万元。

由于民众对特种建设公债认购的不积极，自来水工程出现严重的入不敷出情况，自来水筹备委员会只得通过其他途径为自来水筹集经费。1932年初，该委员会就派员到市公债监督用途委员会查询自来水工程费用，现存款项仅有20余万元，尚不抵自来水在建工程及机械购置费用。因此该委员会向市府提出筹集自来水款项的建议：一是呈请国府另拨款补助。二是设法将英国退还之庚款材料抵现部分，拨为自来水建设之用。三是以水厂现有之全部机械，及本市所购买全部自来水管作为抵押品，向银行或实业团体抵押现款。1932年4月，南京市府向中国银行等16家银行借款30万元，以铁道部每月拨发首都建设委员会之铁道附捐项下提出一部作抵。

从特种建设公债正式发行，到1937年6月最后一次还本付息，累计抽签还本付息328.2万元，其中还本195万元，付息133.2万元，未清偿额计121.8万元。虽然南京市府在1937年6月还准备发行“南京市短期库券”以偿还市公债，但当时环境已经混乱，市府也在库券正式发行前就迁离了。

四、余论

南京市府为建设住房与兴办自来水而发行特种建设公债，其出发点是正确的，因为类似住房与自来水这些长久性质的工程“给予市民的利益亦是长久”，因此“不独现在之市民应担负费用”，“将来之市民亦应担负费用”，以示均平，“使各时期享受利益之市民皆负纳税之责”。

但是市公债在发行的过程中并没有得到市民的积极响应，究其原因主要有以下三点。一是当时的政治社会环境使得公债的发行举步维艰。南京国民政府初期由于国家建设、军事“剿匪”、内部派系斗争、经济不自主等因素造成了严重的财政困难，中央对内就发行了大量的公债①根据千家驹的统计，从民国十六年到民国二十年，南京国民政府仅财政部就对内发行了25次公债，债额共计十亿五千八百万元。参考千家驹编：《旧中国公债史资料1894-1949年》北京：中华书局，1984年版，第19-20页。，而承担推销这些公债的自然包括了南京市府，所以市公债受到中央公债摊派的挤压，销售渠道非常狭小。二是南京市府的频繁换届也造成了对公债的推销不够持续。从刘纪文到魏道明再到马超俊、古正伦、石瑛，南京市府的换届造成了对市公债推销的力度衰减。政策延续的间断性使得市公债发行没有得到强有力的执行与贯彻。三是特种建设公债自身也存在一定的弊端。例如拨存市公债的担保基金数额巨大，远远超过了市公债发行初期所募得的款项，制约了闲散经费的有效利用，使得市府在公债推销上犹豫不定。

总之，特种建设公债作为国民政府首都所在地唯一一次正式发行的公债，也是南京市发行的一次地方公债，虽受到各方面的影响未得以全部成功推销与偿还。但市公债的准备、发行与推销等关系到了南京特别市的财政整理与行政能力，也反映了当时的民国首都建设及其经费筹集情况，更体现了民国时期地方公债的发行状况。

参考文献：

〔1〕说市政公债之用途及与市民之关系［N］.首都市政公报47期，1929年11月15日，第1页.

〔2〕第十六次市政会议记录［N］.首都市政公报21期，1928 年10月15日，第108页；发行市政公债［N］.首都市政公报22期，1928年10月31日，第37页.

〔3〕邵鸿猷.自来水问题［N］.首都市政公报38期，1929年6 月30日，第19页.

〔4〕首都第一期市政公债草案［Z］.南京市档案馆藏1001-02-248-007.

〔5〕南京特别市市政公债条例［Z］.南京市档案馆藏1001-02-250-003.

〔6〕民国十八年南京特别市特种建设公债条例［Z］.南京市档案馆藏1001-02-250-034.

〔7〕程德谞.市公债［N］.道路月刊，1930年第三十卷第二期，第46-47页.

〔8〕市公债自本年起开始偿还［N］.首都市政公报48期，1929年11月30日，第18页；建设公债第一次抽签还本［N］.首都市政公报51期，1930年1月15日，第26-28页.

〔9〕民国十八年南京特别市特种建设公债还本付息表［Z］.南京市档案馆藏1001-02-250-034.

〔10〕公债法原则［N］.立法专刊1930年第2期，第4-5页.