县域城镇发展财政支出效率研究——以湖南省为例

郭 平 黄承威

（湖南大学，长沙 410079）

一、引言

县域内城镇即小城镇，是我国城镇体系中数量最多、层次最低的群体，是连接城市和乡村的桥梁枢纽。它的发展，对缓解“三农”问题，实现城乡统筹，促进经济增长等具有重要作用，是实现我国城镇化战略的关键点。财政支出作为政府推动县域城镇发展的调控手段，是县域城镇建设的主要资金来源，对县域城镇的发展影响重大。

湖南作为一个人口和农业大省，县域城镇发展的重要性不言而喻。2006年《关于加快小城镇建设统筹城乡协调发展的意见》，2012年底出台的《湖南推进新型城镇化实施纲要（2012-2020）》，都明确提出要着力提高县城和中心镇发展水平。虽然政策给予了极大支持，现实情况却不一定乐观。从整个省际来看，城镇化水平提高缓慢，财政支出则增长很快。2007年湖南省的城镇化水平为40.45%，2012年是46.65%。但湖南的财政预算支出却从2007年的1357.0310亿元增加到2012年的4119.0015亿元，增幅达203.5%。虽然财政支出没有直接用来进行城镇化建设的分类项目，但它的各项支出却都涉及到了城镇化，可以说城镇化建设的方方面面都有财政支出的影子。因此，研究高速增长的财政支出是否有效地促进了湖南的城镇化建设、特别是县域内城镇的发展就非常有必要。

二、文献回顾

国外方面，对政府财政支出效率和政府投资总量与经济增长之间关系的研究比较多，如Worthington（2000）采用传统回归方式和DEA模型评价了1993年澳大利亚新南威尔士177个地方政府支出的效率。Afonso等（2006）也利用DEA模型对葡萄牙地方政府的公共支出效率进行了测算，结果表明，城市资源浪费现象严重。Easterly和Rebelo对28个国家19年间经济增长与政府投资之间的关系进行了研究，结果表明政府投资对经济增长有积极作用等。但对财政支出与小城镇发展间关系的研究则非常少。

国内方面，很多学者采用DEA方法对财政支出的整体效率进行了评价，如陈诗一、张军（2008）利用DEA方法和受限Tobit模型，核算了财政分权改革后中国省级地方政府财政支出效率的变化并分析了人口密度、地理区位、教育水平、政府规模等对效率的影响。周孝坤等（2013）采用非参数的DEA方法，通过构建更能体现保障和改善民生的公共财政产出指标体系，研究我国西部地区11省、市（自治区）2001年-2010年地方政府公共财政支出效率。代娟等（2013）利用DEA方法，对2011年中国大陆31个省份地方政府的财政支出效率进行核算。结果显示，中国绝大部分地方政府的支出都不是很有效率，而且呈现规模报酬递减趋势。覃鹏等（2013）利用DEA模型对广西14地市2007年-2010年的财政支出效率进行了实证分析，同时利用Malmquist指数计算出各地市整体效率的变化情况，发现地方财政支出整体效率持续下降主要源于技术衰退。窦欣（2011）选取河北省境内的22个县，将县级政府财政支出设定为投入指标，根据县级政府的主要职能设定产出指标，运用DEA模型，对县级财政支出效率进行了评价。

在财政支出与城镇化发展相互关系研究领域，也有众多研究成果。如刘庆和等（2004）用一个局部调整模型，研究了贵州通过财政投入来影响城市化进程的行为及其效应。发现从长期看政府增加财政投入对于城镇化进程具有积极作用，但财政投入对于城镇化进程的短期效应相当小。余红艳（2008）利用1978年-2006年的全国数据，采用向量自回归模型，分析发现财政收入和支出与城镇化之间存在协整关系，财政支出规模和结构的优化和城镇化的发展在长期内具有内在的一致性。周战强等（2011）利用1952年-2009年全国数据，借助向量误差修正模型，分析了财政投入、金融发展对城镇化的影响，结果表明财政投入对城镇化影响显著。孙文基（2011）通过建立线性回归模型，证明财政政策与城镇化的关系是相互联系、相辅相成的，一方面城镇化能够促进经济发展，从而增加财政收入，另一方面城镇化又要求不断增加财政支出，促使财政政策更加完善。

通过以往的研究我们可以看出，财政投入对城镇发展影响非常大，但研究财政支出推动城镇发展的效率的文献则几乎没有。鉴于此，本文试图采用DEA方法对湖南省部分县（市）财政支出推动城镇化发展的效率进行核算，以期为湖南省县域城镇的发展提供一点建议。

三、财政支出推动县域城镇发展的效率测评

毋庸置疑，小城镇建设需要基础设施的完善和公共服务的供给，这些是小城镇建设的重要方面，需要大量资金的支持。但这些“市场失灵”的领域若想靠市场机制来调节，似乎不太现实。因为就当前情况来看，许多小城镇的市场经济发育程度不高，市场机制不健全，公用事业领域开放程度也有限。要想发展小城镇，地方政府的财政投入至关重要，许多学者甚至说它是唯一的供给主体。但县域内地方政府的财力毕竟有限，要想切实发展好小城镇，不浪费财力，则需要我们从提高财政支出效率入手。

本节将分两部分来测算财政支出推动县域内城镇发展的效率，首先以BCC模型为基础测算财政支出推动县域城镇发展的效率，其次，利用Malmquist生产率指数分析其不同期间的效率，以便更好地分析效率变化情况。

（一）研究方法简介

1.DEA模型

DEA 方法由 Chames、Cooper、Rhode 于 1978年提出，旨在评价具有多个输入和多个输出的“部门”或“单位”（即DMU）间的相对有效性。该模型是一个线性规划模型，通过构建有效率的凸性生产前沿并与此前沿相比较来识别效率的相对高低。

DEA模型可以分为基于固定规模报酬的CCR模型和基于规模报酬可变的BCC模型。CCR模型测出的是技术效率，而BCC模型可将CCR模型得出的技术效率（也称综合效率）分解为纯技术效率和规模效率，即综合效率=规模效率×纯技术效率。另外，DEA方法还需选择是从投入的角度还是产出角度来核算效率，即投入导向型或产出导向型。在规模报酬不变的假设下，两者测算的效率是一样的。在规模报酬可变的假设下，结果则可能不同。

本文将以DEA的BCC模型（假设规模报酬可变）为基础来测度效率。

假设有n个决策单元（DMU），每个决策单元都有m个投入变量和s个产出变量。则可构建如下BCC模型：

其中，θ为DMUi的相对效率值，满足0≤θ≤1。S-、S+为松弛变量，分别表示投入的冗余和产出的不足。它有如下结论：

当 θ*=1，且 S+=0、S-=0 时，DMUi为 DEA 有效，决策单元的经济活动同时为技术有效和规模有效。

当 θ*=1，且 S+≠0、S-≠0 时，DMUi为 DEA 弱有效，说明该决策单元只是处于相对最优状态，还有改进的余地。

当θ*<1时，DMUi非DEA有效。说明相对其它决策单元，该DMU没有达到资源最优配置状态。

2.Malmquist指数及其分解

DEA模型测算的只是横向水平上的效率，不利于探讨决策单元不同期间的效率变动，而Malmquist指数法可以对面板数据进行分析，并对效率的变化及技术水平的变化进行测算，因此利用Malmquist生产率指数来测算财政支出的动态效率变化将有助于我们更全面地分析效率变化情况和背后的原因。

基于DEA的Malmquist指数法是由Fare等（1994）发展起来的。他们将Malmquist指数分为技术效率变化（Effch）和技术变化（Techch）两部分，并将技术效率变化进一步分解为纯技术效率变化（Tech）和规模效率（Sech）变化。其具体表达形式为：

式中Dt和Dt+1分别表示在t期技术条件和t+1期技术条件下的距离函数，（xt，yt）和（xt+1，yt+1）表示t期和t+1期的投入和产出向量。（3）中右边公式分为两部分，前一部分表示技术效率变化指数，后一部分表示技术变化指数。技术效率变化测度DMU从t期到t+1期向最佳生产状态的接近程度。Effch>1时，表示DMU在t+1期的距离更接近生产前沿面，技术效率有所提高；Effch=1，技术效率不变；Effch<1，表示技术效率下降。技术变化指数则测度了最佳生产状态的移动，即生产前沿面的变化。Techch>1，表示技术有进步；Techch=1，技术无变化；Techch<1则表示技术出现了退步。M即生产率变动指数，是技术效率变化和技术变化二者共同作用的结果，其分析与二者类似。

（二）财政支出推动县域城镇发展的效率测算（BCC模型）

1.指标选取

从前人的研究成果我们得知财政支出对城镇化水平的提高有积极作用，但这是一个长期过程，短期效应并不显著。阿方索、舒克雷特和坦兹也指出，某一年的财政支出不一定对应于该年的产出，可能存在滞后效应。他们认为，取多年均值是抓住财政支出效率长期趋势和结构变化的最佳办法。再考虑到财政支出在2007年进行过一次分类改革，所以接下来的效率测算使用的是2008年-2012年五年数据的平均值。湖南省共有14个地级行政区，87个县（市）。本节将从每个地级市所辖县中分别选取五年GDP平均值最高和最低的县，分别编号为单数和双数，组成28个DMU来测算财政支出推动城镇化发展的效率。

投入与产出指标的选择：在投入指标上，本文选取各县（市）的人均预算内财政支出指标作为投入指标；在产出指标上，由于城镇化水平是一个内涵丰富的概念，它的衡量不应该仅仅包含城镇人口的比重，且财政支出对城镇化的影响主要反映在拉动经济增长、优化产业结构和对教育、卫生等民生方面的支持。因此在参考已有的研究成果的基础上，本文选取城镇人口比重、经济增长率、非农产业比重、万人拥有卫生人员数、万人中等学校在校学生数等五个能代表性反映城镇人口、经济和社会变化情况的指标作为产出指标。

其中：经济增长率=（本期GDP-上期GDP）/上期GDP×100%

万人中等学校在校学生数=中等学校学生/总人口（万人）

2.财政支出推动县域城镇发展的效率分析

基于产出导向的BCC模型，利用Deap2.1软件计算出湖南省28个县（市）的财政支出推动县域城镇发展效率情况见表1。

分析表1的结果，我们可以得到如下结论：从综合效率来看，有汨罗市、沅江市、邵东县、宁乡县的综合效率值为1，这4个县为DEA有效，在所有考察县中占14.29%。说明总体上湖南省县域财政支出推动城镇化发展的效率不高，且各县（市）的综合效率差别较大，存在效率不均衡的问题。在地理分布上，综合效率排名靠前的6个县都在湘中湘东地区，而排名较后的6个县中则有4个县属于湘西地区。说明湖南东部地区县域的效率相对较高。从经济实力来说，经济发展好的县（市）支出效率较高。因为在本文所选择的28个县中，4个财政支出效率为DEA有效的县有3个编号为单数，且宁乡县的经济实力也不弱。而综合效率排名靠前的10个县中也有6个编号为单数。这说明财政支出推动城镇化发展的效率与经济发展水平存在正相关的关系。经济发展越快的地区城镇化进程也快，财政支出的效率随之提高。

但在综合效率分析中，存在一个与一般认识相异的县，即长沙县。长沙县经济较为发达，城镇化水平也高，但综合效率排名却比较靠后，与其他经济基础较好的县得分情况不同。这种现象的出现可能是由于长沙县打工人口较多，政府所要提供的服务更多，财政支出也随之增多，但统计年鉴中人口统计的只是常住人口。因此，这个地区的支出效率相应被低估。

表1 湖南省28个县的效率得分

纯技术效率反映了在地方政府财政支出规模一定的前提下，其财政资金管理水平。从表1可以看出，有10个县的纯技术效率值为1，比重较大，但他们中有6个县的规模效率比较低，导致整体DEA无效。除新化县为规模报酬递增外，其余DEA无效的县均为规模报酬递减。这说明财政资金在使用过程中未得到充分利用，存在资源浪费现象，政府部门应注重提高效率。

（三）Malmquist指数分析

上文运用DEA模型已经计算出了整体水平方向的效率值，下面将用Malmquist指数法来进一步分析效率变化情况及其背后的原因。

从表2的结果可以看出总体变化趋势，2009年-2012年间，各县（市）地方政府财政支出推动城镇发展的整体效率一直是下降的，M的均值为0.798。从技术效率变化指数来看，除2009年的值比较突出外，2010年以后的指数呈上升趋势，说明地方财政支出的相对效率有所提高，“追赶效应”显著。但总体均值仅稍大于1，主要是规模效率的下降拉低了技术效率。技术变动指数都小于1，似乎与常识不符。其中可能的解释是有些产出属于以前年份、偶然性的噪音影响或政府用于消费方面的支出过多等，导致技术退步。

表2 2009年-2012年湖南28县财政支出分年M almquist指数及其分解情况

从表3，我们可以看出各县（市）的具体效率变化情况。首先是没有一个县的M值大于1，最低的为0.740，最高的为0.883。从技术效率指数来看，指数在1以上的（包括等于1）有17个县，占到60.7%。纯技术效率和规模效率指数值同时大于1的县也比较多，而技术变化指数大于1的县则没有，因此可以说，财政支出推动县域城镇发展的效率降低的主要原因是技术的变化。人均财政支出最高的两个县（市）是韶山市和长沙县，前者的M值为0.883，后者M值为0.770。这说明财政支出多不一定代表效率也高。

表3 2009年-2012年湖南28县财政支出分县M almquist指数及其分解情况

四、结论与启示

本文利用数据包络分析方法（DEA）对湖南省28个县（市）财政支出推动城镇化发展的效率进行了测算，并在此基础上，运用Malmquist指数分析这些地区效率值的动态变化情况，得出以下结论：

1.总体来看，湖南省28个县中只有4个县的综合效率达到最优水平，占比较低，且各县的综合效率值差异较大。经济强县财政支出推动城镇化发展的效率普遍较高，经济发展稍落后的县则效率相对较低。

2.除新化县为规模报酬递增外，其余DEA无效的县均为规模报酬递减。这表明财政资金没有得到充分利用，存在浪费现象，地方政府应注意提高资金的运作效率。

3.从动态来看，各年M值及各县的M值均小于1，技术效率指数均值大于1，但技术变化指数均值小于1，这说明技术落后是财政支出推动县域城镇发展的主要制约因素。地方政府在推动城镇化发展的过程中，应加大科技投入，科学支出，科学建设。同时也应加强财政资金的内部管理。

根据上面的结论，我们可以得到以下一些政策启示：一是地方政府不要一味地增加财政支出规模，要注意提高资金的使用效率。毕竟县域内地方政府财力有限，效率的提高不仅节约了资源，也是另一种意义上的财政支出增加；二是要完善地方政府财政支出绩效考核体系和监督机制，加强预算管理，加快技术创新；三是因地制宜，差异化发展。经济落后的县，财政资金应该重点用于发展经济。而经济强县，则应将财力更多地投向于基础设施和医疗等民生项目上，实现均衡发展；四是城镇化离不开乡村，乡村是城镇发展的有力后盾，二者须和谐统一。财政支出在推动城镇化发展的过程中，也应加强对农业、农村、农民等问题的关注，实现城乡统筹发展。

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