国外中长期预算编制的经验与启示：以美国为例

付敏杰

（中国社会科学院，北京 100836）

国外中长期预算编制的经验与启示：以美国为例

付敏杰

（中国社会科学院，北京 100836）

内容提要：作为现代财政制度的重要内容和跨年度财政平衡机制的核心，发达国家主要依靠中长期预算来实现财政资源的跨期合理分配。本研究分析了美国中长期预算报告编制的经验，认为长期预算报告是整个美国预算体系的重要组成部分，其编制的核心理念在于向市场传达关于政府规模的稳定预期。本文在分析美国中长期预算出现的背景、原因和编制机构的同时，还列举了美国中长期预算的主要类别、内容和演变趋势，分析了美国中长期预算中的科学性与政治性问题。

关键词：中长期预算预算改革跨年度平衡美国经验

在高度制度化的环境中，实现财政资源的跨年度合理配置，主要是依靠编制中长期预算。美国预算的突出特点，是预算的长期化倾向，从5年预算到10年中期预算和75年长期预算。美国国会预算办公室编制的中长期预算是美国预算体系的重要组成部分，其主要目的是在总统年度预算的基础上，通过中长期情景分析，促进财政资金的精细化分配和运作，避免财政支出的大起大落，为市场注入更多的稳定预期，从而形成市场主体决策的稳定制度和市场环境。本文以美国国会预算办公室编制的现行中长期预算报告为例，分析了该预算出现的背景是立法部门和行政部门长期争夺公共资源配置权的历史过程，出现的直接原因是1976年预算年度时期调整所导致的预算过渡季，预算委员会和美国国会预算办公室是中长期预算编制的独立官方机构，还列举了美国中长期预算的主要类别、内容和演变趋势，最后分析了美国中长期预算中的科学性与政治性问题。

一、中长期预算报告的背景：公共资源配置权的争夺史

谁编制预算，谁就能掌握公共资源配置主导权。美国中长期预算的出现，源于立法机构和行政机构之间配置公共资源主导权的权力争夺。国会和总统的预算权力之争始自美国建国之初，1789年美国宪法将征税和借款的权力赋予了美国国会，要求所有预算支出必须经国会批准后才可由财政部支出，这种资金使用方式坚持了132年。随着第一次世界大战的爆发和美国参战，1921年美国国会制定预算与审计法，授权总统在预算编制中起主导作用。通过在财政部成立预算局和政府审计办公室，美国进入总统主导预算编制的时期。大萧条的出现促使罗斯福再一次要求国会授权，将更多地资源动员权力移交给总统。①从1933年到1945年去世，罗斯福四次当选美国总统。1933年3月4日，罗斯福在首次当选总统的就职演说中提到：“我将要求国会授予我一件足以应付目前危机的武器，这就是，让我拥有足以对紧急事态发动大战的广泛行政权。这种授权之大，要如同我们遭受外敌侵略时一样”（见斯坦著，《美国总统经济史——从罗斯福到克林顿》，译序第2页）。很明显，罗斯福将“大萧条”比喻成了外敌入侵。这种资源配置方式为走出经济危机和最大程度地筹集战争资源提供了制度保证，也带来了政府规模过快扩张、赤字累积和资金使用无度的问题。

凯恩斯经济学对于财政的最大影响，是补偿性财政政策（周期性财政政策）的逐步实践化。从罗斯福起，美国虽然开始追求增加就业和宏观稳定目标的实现，但是平衡预算却一直没有放弃，直至1964年减税。肯尼迪的“新边疆”政策和约翰逊的“伟大社会”纲领，把罗斯福新政发展到了一个新的高度。①肯尼迪的“新边疆”政策在国内主要是采纳“新经济学”的减税主张，实行长期赤字财政政策；制定和实施太空探索和登月计划；实施老年医疗保险，提出解决种族隔离的民权法等。在美国经济既没有面临衰退、也没有经历危机的情况下，政府支出的不断扩张和突然实施的大规模减税，意味着肯尼迪、约翰逊彻底放弃了平衡预算原则，赤字化财政和补偿性财政政策开始成为美国的常态。1964年减税，是2008年经济危机之前美国最大规模的减税，也是经济非危机时期的最大规模减税：个人所得税边际税率从1954年的20%～91%下降到14%～70%，下降了约20%；预扣税从18%降低到14%，当年减少预扣税67亿美元。

20世纪60年代美国经济的强劲增长和繁荣，使人们见证了大规模补偿性财政政策的威力。按照补偿性财政政策原则，繁荣期应当出现持续的盈余，从而对冲萧条期所出现的赤字，以实现周期内平衡。但实际情况是，在肯尼迪-约翰逊的8年期间，赤字出现了7年。需求扩张过快使物价开始高企并成为整个社会关注的焦点。70年代初，美国重新进入衰退状态，1973年大范围滞涨的出现，使得持续了20年的以政府支出来促进就业和经济增长的“凯恩斯共识”突然崩溃。

1974年是美国预算制度改革史上的一个关键年份，这一年和平发展时期的权力制衡原则再一次得以恢复。《国会预算和控制截留法案（Congressional Budget and Impoundment Control Act 1974）》的通过，改变了只能由美国财政部来进行预算编制的格局，赋予了国会独立起草预算提案的权力。为了保证权力制衡原则，国会决定在原来收入委员会、拨款委员会的基础上，增设了众参两院预算委员会（Budget Committee）和国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）。预算委员会的任务是发布预算决算报告、研究现有和建议立法对于预算的影响、监督国会预算办公室的运行。②关于1974年预算法目的的原文是“AN ACT To establish a new congressional budget process；to establish Committees on the Budget in each House；to establish a Congressional Budget Office；to establish a procedure providing congressional control over the impoundment of funds by the executive branch；and for other purposes”。自此，美国国会不仅可以表决预算，也可以独立提出预算提案，美国进入国会和总统共同控制预算管理过程时期，使现行的美国预算包括总统预算（President's Budget）和国会预算（Congressional Budget）两种。

《国会预算和控制截留法案》重新确立了美国国会在预算过程中的地位，从而奠定了美国现代预算的制度、程序和框架（Lee，2008）。国会可以独立起草预算，终结了美国自1921年以来只能由总统独立提出预算报告的历史。1985年国会制定《平衡预算和赤字控制法案（Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act，也叫格拉姆-拉德曼-霍林斯法案（Gramm-Rudman-Hollings Act））》，设立预算赤字减少的目标。赤字控制成为国会预算的核心内容，该法案规定当总统和国会关于消减赤字不能达成一致时，必须按照公共选择学派所提倡的“自动消减”办法（费尔德斯坦，2001）。目标是将政府赤字控制在某个范围内，虽然军事支出一直被认为是以财政支出来促进产出增长的重要内容，但是法案却规定国防是首要的消减对象（刘怡、张淑芳，1992）。1990年美国国会制定《预算执行法》，建立自主支出的上限和法定支出的量入为出原则，实现了预算权力的再一次加强（李俊生、王淑杰，2011）③1993年美国国会制定《政府绩效和成果法》，规定自1999财年开始政府所有项目开支要制定绩效措施并进行绩效评价，目前结果导向的新绩效预算是预算改革的核心（马骏，2005）。财政部网站《美国预算法律制度考察报告》列举了现有美国预算制度的主要法律体系。其中大多涉及到国会通过预算来实现对政府的限制内容。见http：// www.mof.gov.cn/pub/tfs/zhengwuxinxi/faguixinxifanying/201103/t20110318_ 506311.html。尽管从事后来看，美国预算权力的加强并没有完全实现对于赤字的限制，但是却几乎完美地实现了财政支出逆周期调控（Frankel et al，2013）。

二、为什么要编制中长期预算？

财政宏观调控的核心，是调整公共资源和整个社会资源的跨年度合理分配，很多微妙的周期性的宏观调控政策却可能对经济体产生重要的长期影响。中长期预算的首要目标，是弥补年度预算中可能存在的短视问题，从而可以在一个更长的期限内考虑当前预算支出的重点。做到大处着眼，小处着手，将当前的支出和整个社会的未来联系在一起，合理解决钱该怎么花的问题。

从1976年开始，美国调整财政年度安排。1976财年的时间是从1975年7月1日到1976年6月30日，而1977财年的时间是从1976年10月1日到1977年9月30日，这就导致1976年7月1日至9月30日出现了3个月的预算真空期。不仅如此，美国长期以来的财政年度与自然年度并不吻合，经济预测目标是按照自然年给出的，预算却按照财年制定。这其中存在着时间差问题，1976年的预算过渡季使得长期预算很有必要。1976年正式出版的第一份5年期预算报告《五年预算目标：1977-81（Five-Year Budget Projections：Fiscal Years 1977-81）》中提供了五年预算报告的目的：现有的年度预算需要更长期的框架，本五年预算按照1974国会预算法案的要求而制，从而使国会可以更加从容和科学地考虑下一个财年的各种预算备选方案。虽然这些备选方案对短期年度预算的影响甚微，但是却对长期预算的首选目标影响巨大（CBO，1976）。为避免短期预算与长期目标相冲突，提高短期预算与长期目标的相容度，有必要制定较长期限的预算。

1996年出版的第一份75年期长期预算报告在前言和第一章叙述了十年报告存在的缺陷：已有的10年期预算报告并不足以描述美国长期人口统计特征变化对于联邦预算的影响。婴儿潮和老龄化导致的劳动力比重下降、健康和养老支出增长，将成为未来美国预算支出的重点，但是这个重要性在十年预算报告中难以体现。由于人口老龄化、劳动力比重下降，原有的总统年度预算已经不可能再实现年度平衡①老龄化带来的医疗和养老支出增长，使美国社会接受了1999年克林顿政府提出的不包含社会保障的预算平衡概念（弗兰克尔、奥萨格，2003）。。制定一种可持续的预算，必然要求将预算期限大幅度拉长，以期在更长时期内观测到预算收入、预算支出和赤字的变化情况，从而更好地安排当前预算支出的重点。

三、谁来编制中长期预算？

1974年《国会预算和控制截留法案》直接规定了美国预算委员会是中长期预算的编制机构，下属的国会预算办公室作为常设实体为美国中长期预算提供中长期财政和宏观经济预测支撑。这使得国会预算办公室CBO成为全球发达国家最常见的从事经济预测、具有法律效力的独立官方机构之一。这些独立官方机构在发达国家已经非常常见，在国家经济生活，尤其是跨期财政资源配置中发挥着举足轻重的作用，往往被统称为财政议会（Fiscal Council）或财政委员会。②除了美国国会预算办公室CBO外，主要国家的财政议会还包括：英国预算责任办公室United Kingdom Office for Budget Responsibility，澳大利亚议会预算办公室Australian Parliamentary Budget Office，奥地利政府债务委员会Austrian Government Debt Committee，加拿大议会预算办公室Canadian Parliamentary Budget Office，荷兰经济政策分析局CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis，丹麦经济委员会Danish Economic Council，比利时联邦规划局Federal Planning Bureau of Belgium，匈牙利财政委员会Fiscal Council of Hungary，法国财政委员会French Fiscal Council，格鲁吉亚议会预算办公室Georgia Parliamentary Budget Office，德国经济专家议会German Council of Economic Experts，爱尔兰财政咨询委员会 Irish Fiscal Advisory Council，意大利国会预算办公室Italian Parliamentary Budget Office，日本财政制度委员会Japan Fiscal System Council，肯尼亚议会预算办公室Kenyan Parliamentary Budget Office，韩国国会预算办公室Korean National Assembly Budget Office，墨西哥公共财政研究中心Mexican Center for Public Finance Studies，葡萄牙的公共财政委员会Portuguese Public Finance Council，斯洛文尼亚共和国财政委员会Republic of Slovenia Fiscal Council，罗马尼亚财政委员会Romania Fiscal Council，塞尔维亚财政委员会Serbian Fiscal Council，斯洛伐克共和国议会预算责任委员会Slovak Republic Council for Budget Responsibility，瑞典财政政策委员会Swedish Fiscal Policy Council。

这些机构的共同点有两个：一是以经济和财政收支预测为基本研究内容，每年发布一至两次宏观经济和财政收支、赤字、单个税收或者某类财政支出的长期预测，部分机构是五年预测，有的是十年预测，有的机构还发布历史回顾和长期趋势研判；二是这些机构是官方机构，应国家宪法或者议会法律而设立。并不像世界银行、国际货币基金组织等从事纯粹的学术和政策预测，而是具有明确的法律效力。机构的官方性质决定了其研究结果发布后同样具有法律效力，所得出的财政收入变化是各国财政中期计划制定和年度调整时必须依靠的法律依据。也就是说，为美国中长期预算制定提供技术支撑的国会预算办公室，不仅仅是一个研究机构，更是一个决定公共资源配置的重要部门。其对于美国年度预算、中期财政计划和宏观经济的预测，是各届政府分配存量和增量财政资源、决定政府间转移支付变化的法律依据。

四、美国中长期预算报告的主要类型

美国国会编制的中长期预算报告包括5年期，10年期和75年期三种，每种都在下一个年度更新数据和预测。美国第一份5年期预算报告发布于1976 年1月26日，最后一份5年期预算报告是1995年1月1日公布《1996-2000财年经济与预算展望》。之后CBO停止了5年期预算报告的编制，转向10年期和75年期预算报告。这是目前依然在编的两种预算报告类型，分别对应中期预算和长期预算。

1991年10月开始发布第一份10年期预测“直至2001年的预算展望（Budget Projections Through 2001）”，将1991年-1996年的预算展望延伸到2001年。在劳动、资本和全要素生产率TFP增长预测的基础上，CBO预测美国存款保险之外的联邦赤字会从1996年占GNP2.6%的2000亿美元增加到2001年占GNP3.1%的3130亿美元，随后便是对于各种宏观经济变量在现有收支政策下的情景模拟。2012年更新的10年期预算报告已经更名为“预算与经济展望（Budget and Economic Outlook：Fiscal Years 2012 to 2022）”。值得注意的是，后续的10年期预算报告并不是推翻前面的结论和预测，而是采用了定期更新的形式，从而保证了预算展望的持续性。

1996年5月第一份75年期预算报告，名称为“长期预算压力与政策选择（Long-term Budgetary Pressures and Policy Options）”。该报告首先分析了美国出生人口的大幅波动，从大萧条期间的不到每年250万人到肯尼迪时期的接近450万人，随后分析了人口出生率的变化对于劳动力供给、财政养老、医疗支出的影响和更加可持续的政策选择。2012年的长期预算报告名称为“2012年长期预算展望（The 2012 Long-Term Budget Outlook）”，描述了修改2011年长期预算展望的原因和修改结果。

目前CBO依然在编制的中长期预算报告，主要是10年期展望和75年期预算报告两种，这两种报告是依据不同内容展开的。正如前文所述，10年期报告来自于5年期报告，其核心是以经济周期为基础的跨年度预算和更长经济周期内的预算平衡，充分就业盈余是10年期预算报告的主要内容。75年期报告的核心则是与人口统计特征变化有关，目前主要针对养老和医疗支出。

美国的中长期预算报告的发布有着明确的时间规则。10年期报告是每年2月份发布，8月份更新一次，例如“2014年-2024预算与经济展望（The Budget and Economic Outlook：2014 to 2024）”的发布时期是2014年2月4日。美国当前的联邦预算法案要求总统必须在本财年一月的第一个星期一到二月的第一个星期一向国会提交预算报告。在新总统任期的第一年，如果总统与前任总统分属不同党派，则一般向国会提交预算的时间会延迟。2014财年的美国联邦预算直至2013年4月10日尚未向国会提交。75年期报告是每年7月中旬，2014年长期预算展望（The 2014 Long-Term Budget Outlook）的发布时间是2014年7月15日。

五、中长期预算报告的内容和演变趋势

按照法律规定，预算报告主要围绕预算收支和赤字等展开，往往还包括一些影响长期预算的重点因素和预算支出重点领域。第一部分往往包含经济形势展望和情景模拟，包括了潜在产出、通胀和就业等基本指标的未来情景值，所以后期的预算报告也称为“预算与经济展望（The Budget and Economic Outlook）”。

1976年第1份五年预算的正文内容包括三部分，共63页。第一部分是未来五年概览，第二部分是未来五年联邦支出总额和按照功能分类的支出构成（包括国防、福利、转移支付），第三部分是税收。概览主要是预算情景假设，包括经济形势展望（增长、通胀、就业等目标设定）、预算收支概览、充分就业预算、政府收支构成等。1976年经济形势预测共模拟了两个场景，第一个场景是平均经济增长率为6%，失业率1980年和1981年下降到4.5%，年度通胀率为6%-7%，名义GNP年均增长13%。第二个场景是平均增长率为5%，1981年失业率下降到6%以下，通胀率略低于第一个场景，名义GNP年均增长11%。随后介绍了场景模拟所采用数据的来源：经济增长率的数据是按照二战后五年增长率的均值计算、通胀率和失业率略高于过去30年的平均值。后续的五年报告基本延续了这个结构并有所扩展。1992年的五年预算报告（1993-1997）包括5部分，分别是经济展望、预算展望与预算过程、支出展望、收入展望和促进经济复苏的财政货币政策。

10年期预算报告的内容则更加规范，主要包括预算展望、经济展望、收入展望和支出展望，有时候预算收支展望包含在预算展望之中。2014年的10年期“预算与经济展望报告：2014-2024（The Budget and Economic Outlook：2014 to 2024）”的正文就包括预算展望、经济展望、支出展望和收入展望四个部分，报告展示的核心是联邦政府预算赤字会在前几年下降的基础上进一步下降，在现行法律规则下从2009财年的1.4万亿美元下降到2014财年的5140亿美元，其占GDP的比重下降到3%，这也是过去40年以来的平均值。2015财年赤字会继续下降到4780亿美元，占GDP的2.6%。人口老龄化、联邦政府医疗补助范围的扩大、人均医疗成本的上升和联邦政府债务利息支出的增长等，会导致支出比收入更快增长，预算赤字的相对和绝对规模将在2015财年之后将再度上升（图1左）。

1996年第1份长期预算报告包括三部分，经济展望、政策和政策影响。第一部分首先论述了老龄化的到来及其对预算的影响，第二部分是降低社保和健康支出增速的政策建议，第三部分则是个体选择和政策对于长期预算的影响。2014年长期预算报告的主体包括7部分内容：预算展望、主要健康项目展望、社会保障展望、联邦政府其他非利息支出展望、预算收入展望、不同财政政策对经济和预算的长期影响和长期预算展望的不确定性。长期预算报告还不断更正与预算相关的经济数据，目前提供的预测数据包括赤字、失业率、政府收入和支出的主要部分：医疗、收入补助、教育、养老和农业。2014年长期预算报告提出，2009年-2012年的财政赤字规模是1946年以来最大的，这导致了公债规模膨胀。公众持有的联邦债务已经达到了GDP的74%，按照现有政策，在随后几年的缓慢下降后，2039年公众持有的联邦政府债务会超过GDP的100%（图1右）。这种债务规模的膨胀会引发市场对于政府违约的担心，政府为了还旧债就必须借更多的新债，从而使未来的财政政策充满不确定性。其对于经济的影响通过三个渠道发生：政府借贷会导致更多的资源从私人部门流出，联邦政府必须增税以应对日益增加的债务支出，针对未来不确定性的税收和支出政策空间被严重挤压。

图1　2014年的10年预算报告（左）和长期预算报告封面（右）

六、中长期预算报告：科学还是政治？

1976年的第一份五年预算方案假定政府支出政策的重点不变（CBO，1976）。这种简单的假设，对于短期预测是比较可靠的。但是中长期预算的核心，是展望经济基本面在现有政策下所呈现的长期愿景。随着预算的期限越来越长，其所依据的基本假设也就越来越不可靠，讲故事的色彩似乎越来越浓。例如在2000年美国联邦财政预算盈余达到GDP2.5%的背景下，2001年美国国会预算办公室甚至预测，到2009年财政年度以净值计算的美国公共债务将消失（弗兰克尔、奥萨格，2003）。今天来看，这个预测结果令人啼笑皆非，因为实际上2012年美国的债务比重已经超过100%。我们应该怎样看待中长期预算的科学性？

第一，中长期预算报告的编制只能依据现有政策和宏观经济基本面来进行假设。在大规模的经济系统预测中，我们往往只能够选择少数不随经济周期变化的稳定的“深层参数”，而不可能通盘考虑所有影响未来预算收支的因素。一方面是精力和数据不允许，另一方面这些较小的因素随机性过强，难以做出精确预测。所以经济预测只能依据稳定的关键变量来进行，这就是预算编制的科学性基础。

第二，每当政策或者基本面出现大的变化，中长期预算报告的内容就会以此更新。通过连续不断更新，保持了报告的科学性。或许这些报告的内容和现实之间的差别永远都存在，但是依据最新政策变化所进行的更新，保证了预测结果与现实之间的不断接近。用典型的经济学术语来说，更新保证了预算报告预测与现实之间的长期收敛。

第三，虽然中长期报告编制的基础是现有政策不变，但是其展现的现有政策的长期远景可能是政策方向做出改变的依据。而且，越是长期的预测，越能够说明微小的政策改变，也会导致未来情景发生巨大的变化。对于宏观政策制定来说，虽然当前的支出主体是基本确定的，但是总归有些部分可以微调，而这些政策的微调可能对于未来具有关键性的影响。中长期预算报告在展示什么是“善”的同时，更是传递了“勿以善小而不为”的理念。

第四，中长期预算编制理念，是政府预算最终要实现平衡。政府规模是有限的，不会无限扩张下去。不同的预算报告的区别，在于赤字在多大周期内，以什么样的方式实现平衡。其核心是向市场传达一种理念，作为宏观经济的核心部门，政府不是蓬齐游戏者，预算平衡是政府的终极目标。

编制中长期财政预算并不是美国的个别经验，目前所有OECD国家都已在财政预测的基础上建立起了中长期预算框架。例如挪威2004年发布了到2060年的财政经济预测报告；英国的年度预算文件中包含有对以后50年的财政经济预测；德国2005年发布了到2050年的财政预测；欧盟2006年发布了到2050年的财政预测；澳大利亚发布了直到2044年-2045财年的财政经济预测报告。（石英华，2012）

实践证明，中长期预算不但能够很好地克服年度预算中的短视行为，更能够优化财政宏观调控。逆周期宏观调控是财政政策设计的核心内容，但是现实中的财政政策却往往做不到这一点。在采用标准现代时间序列分析的文献中，财政政策在发展中国家呈现顺周期和在发达国家呈现非周期的主要原因，在于是否存在一个明确的结构预算制度或者中长期预算制度（Frankel et al.，2013）。制定中国的中长期预算和财政中期计划，对于缓解中国的顺周期财政支出，实现逆周期调控具有尤其重要的意义。

参考文献：

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〔2〕 Lee，Nooree，Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 Reconsidered，Harvard Law School Federal Budget Policy Seminar Briefing Paper No.34，2008.

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〔4〕 弗兰克尔，奥萨格主编.美国90年代的经济政策.徐卫宇等译，中信出版社，2003年.

〔5〕 斯坦，著.金清，郝黎莉，译.美国总统经济史：从罗斯福到克林顿.吉林人民出版社，1997.

〔6〕 刘怡，张淑芳.公共选择理论与美国的预算赤字.经济理论与经济管理，1992年第2期.

〔7〕 李俊生，王淑杰.论国会预算权力的实现机制：基于中美两国的比较分析.宏观经济研究，2011第3期.

〔8〕 Frankel，Jeffrey，Carlos Végh and Guillermo Vuletin，2013：On Graduation from Fiscal Procyclicality，Journal of Development Economics，100，No.1，Jan.2013：32-47.

〔9〕 付敏杰.财政政策为什么退出了美国宏观调控舞台？金融评论，2013年第3期.

〔10〕付敏杰.市场化改革进程中的财政政策周期特征转变.财贸经济，2014第10期.

〔11〕石英华.预算与政府中长期规划紧密衔接的机制研究--研究改善政府预算执行的新视角.财政研究，2012年第8期.

【责任编辑连家明】

中图分类号：F811.3

文献标识码：A

文章编号：1672-9544（2015）03-0030-06

〔收稿日期〕2015-02-05

〔作者简介〕付敏杰，财经战略研究院副研究员，经济学博士，研究方向为财税制度与经济发展。