国有重点林区改革与发展探讨

黄海

[摘 要] 国有林区在上个世纪中后期为我国经济社会的建设和发展提供了大量的木材资源，但随着人们对生态环境意识的增强，保护森林成为国有重点林区工作的重点。目前，国有林区存在人口流失、老龄化严重，民生问题突出，分流人员安置困难，管理体制落后的问题。国有林区的改革必须加快鼓励人才及劳动力流入，加大对民生方面财政投入，合理安置分流人员，改革林区管理体制。

[关键词] 国有重点林区；改革与发展探讨

[中图分类号] F270 [文献标识码] B

党中央在十八大上首次提出生态文明建设，森林在给人们提供着生产生活资料、维持生态平衡的同时，也承载着深化生态文明建设的重担。我国的国有重点林区在地理位置上主要在大小兴安岭和长白山区域，区域管理上涉及四大国有森工企业，其中：黑龙江大兴安岭森林业集团公司、黑龙江森工集团、内蒙古森工集团、吉林森工集团。国有重点林区蓄含丰富的森林及动植物资源，是我国生态宝库和重要的生态屏障，对维护我国生态安全有着重要的战略地位，长期以来对我国的经济社会发展建设是不可替代的并为此作出了重大牺牲。然而长期的林木过度砍伐消耗，管理体制僵化，突出的民生问题严重影响了生态文明建设的进程。随着我国经济体制改革进入深水区，面对国有林区凸显的种种问题，探索国有林区改革发展以成为当前亟待深入研究。

一、国有重点林区历史贡献及现状

上个世纪60年代初期，国家建设需要大量的木材资源，作为我国森林面积最大、蓄积最多的地区，为了满足社会经济发展对林木产品的需要，国家决定开发重点国有林区。国有重点林区的开发模式分两种：一种是森林开发模式：森林资源管理和木材生产加工利用合一体制，木材生产加工实现大而全、小而全的企业结构；第二种是经济社会管理体制：“林业与地方政府合一体制”和“林业与地方政府分开但林业部门具有很强的政府职能“。国有重点林区为国家建设作出了重大的贡献，据统计20世纪60～70年代，累计生产木材就已达到12亿m3以上，每年木材销售差价对国家财政贡献高达60～90亿元。。

上世纪70年代中期～90年代中期，随着国有重点林区森林资源的不断消耗“两危”问题凸显并加深，森林可采伐资源锐减，大小兴安岭的年采伐量不足130万m3，由于林木产品采伐减少，林木企业发展受限，当地经济发展较其他地区滞后，人民生活越发困难，工人工资难以保障。

上世纪90年代中期至今，随着人们对生态环境意识的增强，保护森林涵养水源，维护生态物种的多样性逐渐成为国有重点林区工作重点，国家在1998年开始实施天然林资源保护工程这一长期的国家战略，全面停止对长江上游、黄河上中游地区天然林的采伐，大幅度调减东北、内蒙古等重点国有林区木材产量，对工程区内9.4hm2森林资源进行全面有效的管护，实现木材生产以采伐利用天然林为主向，经营利用人工林方向转变，同时要优化林区经济结构，妥善安置富余人员。

二、国有林区存在的问题

1.人口流失老龄化严重

国有林区政治、经济、文化相对落后，当地经济容纳就业岗位有限，适龄劳动力在当地就业困难，只能外出务工。本地户籍大学生源毕业后为寻求更好的发展，迁出户籍，人才外流。由于当地气候环境恶略，大量的老龄人口外迁也是人口流失原因之一。如黑龙江省大兴安岭地区，截止2013年全区总人口50.76万人，人口净流出1.34万人，并有逐年增加的趋势。大量的适龄人口外迁导致林区的人口增长缓慢，自然增长率呈下降趋势并逐年加快。黑龙江省大兴安岭地区人口自然增长率分别为-0.922‰，-0.992‰，-1.832‰，-2.272‰，-2.402‰。在人口增长缓慢的同时，大量的早期国有林区工作人员进入老龄阶段，老龄化问题十分严重。

2.民生问题突出

国有林区在经济上落后，国家财政在林区民生投入标准低且不完善，国有林区的民生问题突出。在医疗硬件方面，部分地区医院基础设施薄弱，医疗设备不全，软件方面相关专业人才只能维持基本生活，发展空间有限，专业人才稀少，医疗人才专业知识不足，出现了当地群众很难在本地就医看病的局面；教育上，师资力量不足，基础教育质量落后，高中就读困难，大学升学率低，难以培养出优秀人才；住房方面，出现住房难的现象，一方面大量的棚户区需要改造来满足棚户区居民住房的需求，另一方面新建经济适用房空置问题。养老方面，由于国有林区实行严格的计划生育政策，标准的“四二一”家庭面临着大量的老龄人口养老问题，当地民政对于养老投入少，相关养老服务缺失。

3.分流人员安置困难

天保工程实施以后，国家逐步减少并禁伐商品林，林区生产规模缩小的同时，林区工作岗位减少，其中就涉及人员分流。1998-2012年东北内蒙古国有林区在册职工共计减员76.2万人，减少53.7%。其中，混岗职工由29.3万人减少到7.9万人，减少了72.9%。大量的在岗人员较少，对具有劳动能力的分流人员再就业产生巨大压力，这些分流人员中绝大多数文化水平较低，年龄偏大，社会竞争能力较弱，并且当地的经济发展落后，使得其难以在当地就业。其中混岗人员分流一次性补助标准低，难以维持基本生活，对当地社会稳定造成了不小的影响。

4.管理体制落后

国有重点林区管理体制是对原苏联林区管理体制的借鉴，是计划时期遗留下的产物，中央纵向直接管理和投资，并体现出为大而全、小而全的模式。管理机构主要是林业管理局与林业局，实行的是林业管理与社会管理合一体制。而大小兴安岭地区更是林业管理局与地区政府、林业局与县级政府一套人马、两块牌子的体制，这种体制导致了大量的社会性工作由林业部门承担，而不是政府部门，大量的非职责支出给林业部门带来了沉重的财政负担，也使林业工作难以集中力量转移到森林经营和资源管理上去，这种双重性，也产生了林木采伐过量现象，也分散了森林经营和资源管理的力量。endprint

三、国有林区的改革

1.鼓励人才及劳动力流入

国有林区人口老龄化及低生育现象使得当地难以持续的获得人口红利，为了维持稳定的劳动力人口，稳定林区的社会经济发展。首先要对国有林区的产业结构进行调整，劳动力外流主要是天然林保护工程的实施后，相关林木产业难以提供大量的工作岗位形成的。要想留住当地劳动人口，必须调整以林木产业为主的产业模式，依靠当地的优势，发展符合自身的产业，拓宽就业渠道，增加就业岗位实现适龄人口在当地就业；其次，培养当地的创业环境，出台吸引创业者的优惠政策，吸引本地大学生回乡创业。

2.加大对民生方面财政投入

民生问题关系到社会的稳定与和谐，中央应加大针对国有重点林区民生方面的财政投入，加快医疗、教育等基础设施建设，提高相关专业人才的福利待遇留住人才，鼓励相关专业人才提高专业素养；完善林区棚户区困难人群的补助措施，能让其真正的改善住房环境，有房住。加大养老方面的投入，完善养老方面的服务设施建设，并针对林区人口分散，密度低的特点进行集中养老，完善区域集中养老制度，提高职工养老金标准，解决养老难问题。

3.合理安置分流人员

对于企业分流人员的安置是十分必要的。首先，充分开展劳动职业，使下岗分流人员拥有一技之长，能够在社会竞争中从新找到自己的定位，提高分流人员再就业能力。其次，完善下岗分流人员的社会养老保险政策，提高分流人员补助标准，使其生活有充分的保障无后顾之忧，给予分流人员财政税收上优惠政策，鼓励其自主创业，发展多种经营。第三，建立分流人员管理档案，有组织的安排分流人员外出就业。

4.改革林区管理体制

对于林区管理体制改革首先要明确林区管理体制的基本框架，理顺改革的顺序。对于林业管理单位与地方政府两者合二为一的管理体制，应建立起负面清单，按林业事林业办、政府事政府办的原则彻底分开，合理的划分好事权，然后用法律的形式确定，对分开后地方政府和本应由政府管理的单位，中央财政应给予补助。同时，由于天保工程的实施，商品林的禁伐后，一些依附于木材生产的辅助单位，给林业系统带来了沉重的负担，这些企业应该从主体中剥离出来形成独立的法人，让其在市场中充分竞争，独立核算、自负盈亏。

[参 考 文 献]

[1].王杨，齐杰.大兴安岭地区人口变动及人才流失情况分析[J].统计与咨询，2014（3）

[2].朱永杰.管理体制改革是国有重点林区发展的基础[J].林业经济，2010（10）

[责任编辑：刘玉梅]endprint