浅析我国住房公积金管理问题

徐尚志++曾伍军

摘要：我国住房公积金制度在改善中低收入家庭住房条件及促进房地产市场平稳健康发展方面发挥着重要作用。然而传统的住房公积金制度难以适应当下住房需求，各省市的住房公积金管理出现了各种各样的问题。以武汉市作为分析对象，首先分析武汉市住房公积金管理的现状，包括个人贷款发放率趋高、缴存覆盖面过窄、流动性趋紧三方面内容。然后分析武汉市住房公积金管理存在的问题，包括资金使用效率低、体制不健全、资金挪用风险、信用违约风险、贷款手续复杂五大问题。最后针对这些问题提出相应的解决措施，一是创新住房公积金投资管理，二是完善住房公积金管理内外监管体系，三是提高住房公积金覆盖率，四是住房公积金信贷资产证券化。希望这些措施对于完善武汉市住房公积金制度具有参考意义。

关键词：住房公积金制度，管理问题，保值增值

中图分类号：F293.3 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）06-0073-80 收稿日期：2015-05-10

自从1991年我国借鉴新加坡的公积金制度经验在上海试点住房公积金制度（注：新加坡的公积金不仅用于解决公民的住房需求，还用于解决公民的养老、医疗和教育需要。而我国的公积金则主要用来解决居民的住房问题，所以在公积金之前加上了“住房”二字，以此表明同新加坡公积金制度的差异），并于1994年正式发文在全国推行20多年以来，住房公积金制度在解决我国居民住房问题上做出了重要的贡献。数据显示，截至2015年1月底，全国住房公积金缴存职工达到1.1亿人，已经为2000多万居民提供了购房抵押贷款。虽然我国住房公积金制度已经取得了较好的成绩，但是仍然存在着一些历史遗留的或者不符合我国现阶段经济发展的问题。归纳起来大概包括以下五方面的内容：一是，住房公积金贬值严重。二是，由于监管不力，住房公积金存在挪用风险。三是，住房公积金覆盖面过窄。四是，地区发展很不平衡。五是，住房公积金提取手续较为繁琐。下文选取武汉市作为分析对象，以点带面地说明我国住房公积金管理的现状及存在的问题，并给出政策建议，希望在完善我国住房公积金管理制度方面起到一定的借鉴或参考作用。

1 武汉市住房公积金的现状

1.1 个人贷款发放率趋高

自2009年1月15日起，武汉市调整个人住房公积金贷款限制和比例，商品房和二手房贷款最高限额分别由39万元提至50万元，32万元提高到40万元，贷款最高比例为房屋总价的70%。这项制度实施之后，2009年武汉市住房公积金个人贷款发放率有了大幅度的提升（2009年当年的住房公积金个人贷款发放率仅为40%），至此之后，住房公积金个人贷款发放率迅速攀升，至2013年年初，武汉市公积金个人贷款发放率就已经达到了91.87%，四年内增长了51.87%；2013年下半年之后，住房公积金个人贷款发放率就再也没有低于97%。另外，自2014年10月起，在首套房屋贷款结清的条件下，武汉市缴存职工购买第二套房申请公积金贷款的最低首付款比例调整为房屋总价的30%。这些新的住房公积金制度的出台都刺激着缴存职工进一步向住房公积金管理中心贷款买房，武汉市住房公积金个人贷款发放率有进一步升高的趋势。截至2015年1月底，武汉市住房公积金个人贷款发放率已达98.92%，个人贷款发放率稳居全省之首，比湖北省平均值高出近30%，在中三角四省会城市中雄踞第一，在全国同类城市中排名第二。武汉市住房公积金个人贷款发放率的上升在一定程度上体现了贷款审批过程的简化和政府办事效率的提高，也说明了在金融体制健全和完善的环境中，住房公积金管理中心逐步放松了贷款限制条款，更大程度上满足了职工的住房需求。

1.2 缴存覆盖面过窄

近年来，武汉市的住房公积金缴存额及缴存人数不断上升，2014年武汉市新增住房公积金归集额210.24亿元，同比增长15.57%；全年实际缴存住房公积金单位数超过1.6万户，实际缴存人数达到170.45万人，同比增加10.5万人；公积金提取额全年增加129.68亿元，同比增长40%。尽管数据靓丽，但武汉市住房公积金缴存仍然存在着覆盖面过窄的问题。原因主要有：一是，住房公积金管理中心宣传工作不到位，职员自身维权意识淡薄。大量城市务工的农民工根本不了解住房公积金制度，就算了解，企业不帮他们缴存，很大一部分人也只能选择接受，缺乏维权观念。二是，住房公积金管理中心执法力度不够。部分企业为了获取更多的利润而少缴甚至不缴公积金，住房公积金管理中心却不予追究。三是，住房公积金管理中心缺乏激励机制，不能够有效地调动职工缴存住房公积金的主动性和积极性。

1.3 流动性趋紧

近年来，随着武汉市住房公积金的个人贷款率的趋升，将会使公积金贷款变得非常紧张，可能会出现公积金断贷、轮号、摇号等现象。尽管如此，武汉市的“应贷尽贷”政策不会改变。为了解决公积金资金流动性不足，武汉市已经采取了多种金融创新手段缓和住房贷款的问题。

2 武汉市住房公积金资金管理存在的问题

2.1 公积金资源利用率低

武汉市2014年实现住房公积金增值收益12.84亿元，同比增长28%；计提廉租住房建设补充资金8.74亿元，同比增长45%。虽然近年来武汉市公积金增值效果显著，但作为规模化的资金，其使用效率没能得到有效发挥。住房公积金作为社会财富的巨大储蓄池，但可选择的投资工具只有房贷和国债等低风险产品。正是受此投资品种的限制，住房公积金增值收益主要来源于住房公积金的存贷利差收益，因而住房公积金的货币资本价值不能得到有效实现。并且，储蓄在银行的住房公积金可能因为通货膨胀、政策性存款利率降低、房价上涨等因素而贬值。另一方面，武汉市各县域内还存在着因住房公积金存贷不平衡而造成的资源配置不均的问题。发达地区的住房公积金存贷比基本对称，贷款发放率较高；而欠发达地区由于住房公积金贷款需求较少，住房公积金出现了严重闲置的情况。制度上或是系统上的资金调度困难造成公积金资源利用的低效与浪费，不符合经济资源高效配置的客观规律。

2.2 体制不健全

目前，武汉市住房公积金的监管是依据国务院颁发的《住房公积金管理条例》，旨在维护住房公积金所有者的合法权益。住房公积金管理机构是以“管委会决策、中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则建立的。这种原则在一定程度上体现了职责权限的明确规范和相互监督，可以说是民主性的表现，但这种制度也违背了法律上权利与义务的关系。作为决策机构的住房公积金管理委员会，并不是决策结果的承担者，这种无责任制的决策权可能会导致决策机构人员恣意妄为，只顾当前政绩而做出缺乏前瞻性与可持续性的决策，增大将来住房公积金管理的难度与风险。目前，武汉市基本形成了专业监督、行政监督和社会监督的交叉分工，群众监督配合行政监督。由于体制上存在漏洞，住房公积金管理中心与公众之间存在着信息不对称的问题，没有形成管理中心和公众“零距离互动”模式。

2.3 资金挪用风险

目前，由于住房公积金增值收益归属问题在法律上没有得到明确的规定，地方政府也打起了擦边球，暗地将这部分资金用于别的地方性项目投资。这些投资项目存在运作不透明、收益不公开、收益归属权不明确等问题，容易产生寻租等腐败行为。依据住房公积金取之于民、用之于民的原则，住房公积金及其增值收益应当归属于缴纳人。此外，地方政府挪用住房公积金及其收益用于保障性住房建设也是不合法的，保障房的建设应纳入到国家财政预算，而不应该动用地方性住房公积金。

2.4 信用违约风险

信用风险是指借款人由于某种原因无法按时足额还本付息而给贷款人造成经济损失的可能性。住房公积金管理中心只能依据住房公积金贷款申请人所提交的有关材料对其信用状况及收入水平进行审核判断，不能准确地计算出贷款人的违约风险。武汉市是以房屋所有权作抵押向符合贷款条件的申请人发放贷款，贷款人只享有房屋的使用权。目前，武汉市公积金个人贷款逾期率始终维持在0.3‰的较低水平，个人贷款抵押权证回证率维持在85%左右。虽然这些数据表明武汉市住房公积金贷款的信用违约风险较低，但是，武汉市在2014年仍然发生了住房公积金贷款造假并成功提取住房公积金的案例147笔，涉及金额878万元。出现这种情况的原因主要有：一是，贷款人可能伪造个人信息骗贷或是通过重复抵押和虚假抵押来套现。二是，第三方担保机构的不尽责使得贷款人的还贷能力直接影响到贷款资金回收的及时性和安全性。三是，贷款人的经济条件因突然变故而造成的违约，如家人大病、火灾等其他不可抗力的意外事件，这些情况下使得贷款人难以履行还款义务。这就需要住房公积金管理中心对住房公积金贷款进行全面审查，认真做好住房公积金贷款的动态监督。

2.5 贷款手续复杂

武汉市住房公积金贷款除了需要审核个人资信情况、抵押物价值、担保及证明个人户籍、婚姻、收入资料之外，还需要提供房屋开发商的“五证一书”（商品房预售许可证、建设工程规划许可证、建房许可证、国有土地规划许可证、建筑工程施工许可证及项目选址意见书）。这些资料完全齐备之后，还要进行受托银行初审和复审、住房公积金管理中心审批等十余个流程。据统计，武汉市住房公积金贷款申请人从申请贷款到成功获得贷款批准一般需要12天时间。

3 应对武汉市住房公积金管理问题的对策

在过去的几年中，武汉市积极进行住房公积金管理理论与实践创新，充分依托住房公积金“政策性住房金融”和“非银行准金融机构”的特性，不断扩大住房公积金缴存覆盖面，努力实现“应缴尽缴”目标；以金融创新应对流动性趋紧问题；努力实现对职工基本住房需求的“应贷尽贷”承诺；不断提高服务质量，竭力提升服务效能，促进住房公积金各项业务健康发展。虽然武汉市在住房公积金管理方面已经做出了优秀的成绩，但不可就此忽视已经暴露或者潜在的问题。这些问题在上文中已经进行了详细的阐述，下面将根据这些问题，针对性地给出相应的解决措施。

3.1 创新住房公积金投资管理

截止到目前，全国的（当然也包括武汉市）住房公积金可以说没有进行任何有效的投资管理导致住房公积金连最基本的保值都没有得到保障，更别提增值。武汉市住房公积金目前主要依靠存贷款利差赚取十分微薄的利润。根据2015年的最新标准，武汉市住房公积金存款利率当年缴纳部分利率为0.35%，上年结转利率从之前的2.60%下调为2.35%；住房公积金贷款利率1到5年从之前的4.00%下调为3.75%，五年以上的贷款利率从之前的4.50%下调为4.25%，这样一来，存贷款利率差也只有2%左右，如此低的收益率根本不可能跑过住房价格的上升速度。武汉市2010年到2015年2月的居住CPI指数如图1所示。

由此可知，为了真正保障缴纳住房公积金的职工权益，增加缴纳住房公积金的积极性和吸引力，就应当在保证住房公积金资金安全的前提下更加积极地进行住房公积金投资管理。为此，笔者基于我国的基本国情提出以下几点针对性的投资建议。

3.1.1 放宽住房公积金投资范围

我国自1991年借鉴新加坡的公积金制度逐步建立和完善自有住房公积金制度以来，国家为了充分保障资金安全，限制住房公积金的投资范围，尤其是限制对风险较高的有价证券的投资更是明令禁止，这导致国内住房公积金的投资范围太过于狭窄，不利于资金的保值增值。所以，在国家政策方面，应当逐步放开对住房公积金投资范围的限制。近段时间，关于养老金入市（主要是股票市场）以及银行的混业经营都引起了社会各界的广泛关注，政策制定者也在吸纳各方面意见，现在已有了明确的趋势：逐步放开养老金入市限制，开始对一些符合条件的商业银行发放混业经营牌照。笔者认为，既然养老金能够投资有价证券，住房公积金也应当有此资格。具体来说，住房公积金的安全性还是第一位的，所以在放开投资范围的时候要循序渐进，先放开一些投资风险较小的投资产品，例如各类投资评级较高的债券等。其次，再根据经济景气情况逐步开放其他种类的投资品种，例如一些投资基金等。最后，笔者以为，等到条件成熟时也应当放开股票投资。按此步骤，住房公积金的投资品种越来越丰富，可以进行更多的投资选择，进行资产组合管理，分散风险，增加收益。

3.1.2 组建专门的投资管理公司

我国成立的住房公积金管理委员会是非营利性的法人组织，将资金交给它们管理，其一是没有盈利性的目标追求；其二是容易导致管理效率低下，故这类机构没有激励进行各类投资管理并造成了资金的浪费。与此相反，盈利性的组织追求利润最大化的目标，会竭尽全力的高效地使用每一分钱。截至2014年底，武汉市住房公积金累计归集总额为1233.98亿元，累计发放住房公积金个人贷款为1004.04亿元，还有大量的沉淀资金可供使用。笔者以为既然住房公积金具有巨大额度的沉淀资金，完全可以成立一个独立的投资管理公司来管理这部分资金，实现价值增值。然后聘请专业的投资管理人员来进行公司的投资运作，将管理人员的薪资与投资收益直接挂钩，增加管理人员的积极性和稳健性。当然，在公司的章程中要明确规定投资的范围，限制各类高风险的投资品种的使用，同时建立相应的监督管理委员会，对投资管理人员进行全面的监督和管理，防止违规操作。

3.1.3 创新资金运用方式和金融产品

强化资金规模效应，统筹资金调度，互通有无，树立资金运作“一盘棋”观念。进一步完善议价存款机制，以市场竞争方式运作结余资金，改变定期存款的单一模式，优化资金存储结构，提高资金收益。同时，各类金融机构也会在利益的驱动下积极探索金融产品的创新，根据住房公积金的投资需要进行金融产品创新以满足其投资要求。这些金融产品创新可分为货币市场产品创新和资本市场产品创新。就住房公积金的性质和其本身的特点而言，笔者认为再将其进行投资时应该更多地投向期限较短、更容易变现的货币市场产品，为此住房公积金投资管理人员应该准确地向各类金融机构表达自己的投资意向和投资需要，然后相应的金融机构依据此进行相关的短期金融产品创新。当然，为了实现更多的价值增值，也必须进行配置一些期限较长的资本市场创新产品。

3.2 完善住房公积金管理内外监管体系

正是由于住房公积金管理存在着各种各样的监管漏洞，导致住房公积金管理存在着效率低下（由此会造成较大的额外的管理成本）以及资金挪用风险等问题。在建立住房公积金制度20多年来，住房公积金管理制度一直都没有进行过“伤筋动骨”式的改革，在经济高速发展的背景之下，现存的管理制度已经在很大程度上落后于经济发展的需要，故需要进行一次革命式的改革，在今年的“两会”上也提出了一些住房公积金的改革策略。在此，笔者分内外部两部分提出具体的建议。

3.2.1 完善内部监管体系

当下的住房公积金管理委员会内部存在着管理者和监管者合二为一的问题，所以挪用资金等违规事件时有发生。这些事件在根本上违背了建立住房公积金制度的核心宗旨，极大地损害了广大职工的切身利益。所以，为了提高管理效率并保障员工的合法权益，建立完善的内部监管体系势在必行。具体而言，可进行这样的改革：建立类似公司的管理制度，在住房公积金管理委员会之下建立相互独立的职责分离的住房公积金运营部门和住房公积金运营监管部门，前者负责住房公积金的日常运营，包括住房公积金的收取和贷放、进行投资管理等业务；后者则负责对前者的各项业务进行全面综合的监督，防范风险，提高效率。在这两个部门之下，再根据业务的种类不同设立相应的管理和监督部门，如图2所示。

3.2.2 完善外部监管体系

虽然在《住房公积金行政监督办法》中要求在各省、自治区以及各个城市都要对住房公积金的管理进行监管，但是目前这种监管更多的是流于形式，这在很大程度上影响了管理者的积极性。所以，建立一套完善的外部监管体系也是保证住房公积金管理工作顺利高效开展的必要措施。为此，一是要建立健全相关的法律法规约束；二是建立一个同银监会、保监会或者证监会类似的监管机构来统一管理各地区的公积金问题，统一制定管理制度和标准，并进行定期与不定期的现场和非现场检查，对存在违法违规行为的部门进行惩罚性的措施。

3.3 提高住房公积金覆盖率

为了提高住房公积金的覆盖范围，需要做好以下几点：一是，要加强监督和管理。既要加强对符合缴纳公积金的事企业单位依法缴纳住房公积金的监管，又要坚持把住房公积金制度向“非公”企业倾斜，按照“先建制度、择机缴存、以点带面、跟踪服务、全面推进”的工作原则进行住房公积金缴纳。二是，继续分类实施差异化的缴存政策。在严格执行缴存“保低”的基础上，实行缴存“限高不搞一刀切”，允许私民营企业在依法纳税的前提下，按国家规定的缴存比例放开缴存住房公积金。督促单位按时足额完成住房公积金调基调比工作。三是，建立职工维权工会，拓宽投诉渠道。为保护合同工的正当权益，需要以住房公积金纳入《湖北省集体合同条例》为契机，借助职工维权投诉，加大缴存住房公积金执法力度。四是，改革对受托银行的考核机制，稳定存量，扩大增量。通过在归集银行中开展各项竞赛活动，进一步调动银行归集扩面的积极性。

3.4 住房公积金信贷资产证券化

自2013年下半年以来，武汉市住房公积金的个人贷款额与提取额出现了加速的上升趋势，并且到目前为止其个人贷款发放率一直维持在97%以上，今年1月底的具体数据为98.92%，并且这一比率还有进一步增大的趋势。这直接导致了住房公积金现金流量出现供不应求的紧张局面。为了达到住房公积金惠民生的基本原则，同时也为了达到促进消费、刺激房地产市场稳定发展的目的，武汉市住房公积金管理部门不得不进行有效的融资来满足越来越多的公积金信贷需求。由于住房公积金信贷具有期限长、质量高、规模大、收益稳定、风险可控的特性，这些特征满足资产证券化对标的资产的基本要求。为此，2014年11月，武汉市住房公积金管理中心大胆尝试将住房公积金信贷资产打包进行资产证券化融资。作为国内首例住房公积金个人贷款资产证券化，武汉市住房公积金管理中心按照市场能够接受的价格（年度财务成本不超过6.5%）出售半年的资产收益权，获得的3.55亿元社会资金全部用于解决缴存职工刚性基本住房需求贷款。虽然这仅仅是一次尝试，但是这的确不失为一条好的融资渠道，这也为部分公积金流动性不足的城市提供了一个良好的思路。下面就针对住房公积金信贷资产证券化做一个详细的介绍，以供参考。

发起人（住房公积金管理中心）把证券化资产（公积金信贷资产）出售给一家特殊目的机构（Special Purpose Vehicle，SPV），或者由SPV主动购买可证券化的资产，然后SPV 将这些资产汇集成资产池（Assets Pool），再以该资产池的预期现金流入为支撑在金融市场上向投资者发行有价证券（主要是各种债券）进行融资，最后用资产池的预期现金流来清偿所发行的有价证券，如图3所示。

通过资产证券化能够将流动性较差的资产转化为流动性较强的资产，以此来获取当期所需的资金。所以，像武汉市这种住房公积金个人贷款发放率很高的或公积金处于“入不敷出”状态的城市或者地区可以尝试使用资产证券化的方法来融资。

参考文献：

1.瞿勇敏.用法律制约公积金挪用.国际金融报.2015.2.2

2.陈黎.住房公积金抵押贷款证券化至设想.中国市场.2014.42

作者简介：

徐尚志，吉林大学经济学院金融专业硕士研究生。

曾伍军，吉林大学经济学院金融专业硕士研究生。