美国公共住房配租政策及其对中国的启示

摘要：随着中国公共租赁住房制度的建立和发展，如何建立起合理的配租制度引起了社会各界的广泛关注。作为公共住房制度较为成熟的国家之一，美国已经建立起了一套包括管理主体、配租对象、配租标准、配租程序以及退出管理在内的公共住房配租政策体系，这为中国建立和完善合理的公共租赁住房配租制度提供了有益的经验和启示。

关键词：公共住房，配租政策，启示，美国

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2015）06-0009-18 收稿日期：2015-04-16

随着中国城市化进程的不断加快，住房保障的“夹心层”问题和不断增加的城市流动人口的住房困难问题日益突出。在此背景下，中国政府提出要大力发展公共租赁住房，并将其作为现阶段住房保障政策的重点和未来的发展方向。随着公共租赁住房的大规模建设，能否构建起合理的配租机制将成为决定公共租赁住房和住房保障能否可持续发展的关键。而美国的公共住房政策起步较早，是世界上居民住房问题解决较好的国家之一。在公共住房的配租方面，美国的相关政策也已经比较成熟，政府在公共住房的配租管理上也积累了丰富的经验。系统梳理美国公共住房的配租政策对于我国公共租赁住房配租机制的完善和调整颇具意义。

1 美国公共住房的演变及现状

美国从建设公共住房的理论探讨到具体实施，经历了一个很长的发展过程。直至20世纪30年代，美国才开始大规模的公共住房建设，联邦政府也先后颁布了一系列与住房相关的立法。但是，由政府直接出资建房的公共住房计划，在实施过程中一波三折，举步维艰。20世纪60年代，房租补贴计划和补贴住房建设计划两种新型的住房保障方式被提出，但后者在实施过程中很快暴露出建设资金被挪用以及监管成本过高等诸多问题，因此在美国的公共住房史上也仅是昙花一现。20世纪70年代以后，房租补贴计划逐渐取代了公共住房建设计划，成为联邦政府解决低收入阶层住房问题的主要方式。

目前，从广义上来讲，美国的公共住房主要包括两类：第一，传统意义上的公共住房（Public housing），即由政府直接出资建造或收购的用于对符合条件的低收入家庭、老人和残疾人出租的体面、安全且卫生的住房。这类公共住房的面积和户型多样，既有分散的独户住宅，也有老年家庭的高层公寓。目前美国共有大约120万套这类公共住房。第二，由政府为低收入家庭、老人和残疾人提供补贴，由他们自行在房屋租赁市场租住的住房。目前，这类公共住房保障主要由“住房选择券计划”（The Housing Choice Voucher Program）实施，该计划本质上属于一种住房的货币补贴。它将住房的选择权交到了单个家庭手中，接受该项补助者可以自由地在房屋租赁市场选择与他们需求相匹配的住房，而不是仅限于政府所有的传统意义上的公共住房。本文主要介绍美国政府对于这两类公共住房的租赁政策。

2 目前美国公共住房的配租政策

2.1 公共住房配租的管理主体

美国专门设立联邦住房和城市发展部（Department of Housing and Urban Development，HUD），负责执行联邦政府的低收入公共住房计划或与之相关的开发与管理项目。而公共住房配租的具体事务则由地方公共住房管理局（Public Housing Authorities，PHAs）来管理。目前美国共有3100个PHAs。HUD不仅为PHAs提供规划、发展和管理公共住房项目的技术和专业支持，还对PHAs管理公共住房给予广泛的金融支持。

2.1.1 传统公共住房的管理

PHAs负责本地区公共住房项目的管理和运营，其主要职责包括：第一，确保租约的签订和遵守，并在必要的时候终止租约；第二，设定最低租金的数额及其他相关费用，例如，住房抵押金、对住宅的过度使用和损害赔偿等；第三，每年对公共住房承租家庭的收入情况进行重新审核；第四，处理和调整公共住房的“错配”问题（主要是指对于公共住房的过度使用或者使用不足）；第五，处理由于公共住房的修理、翻新或租户的主动要求而产生的搬迁；第六，确保公共住房的安全、卫生和质量良好。此外，有时PHAs还提供一些与公共住房项目有关的其他服务，例如，对具备资格的家庭提供购置房产的机会、为低收入租户提供就业培训和就业机会、为老人提供支持计划，等等。

由于各地方PHAs的管理效率差异较大，一些管理较差的PHAs往往导致社区发展缓慢甚至恶化。因此，美国政府放松了对公共住房的管制，逐步寻求住房管理部门、私人开发商和非营利组织在公共住房管理上的公私合作，鼓励公共住房管理部门尝试将现场管理转包给私人公司。20世纪60年代后期以来，PHAs已经以不同的方式同私营公司联合，在公共住房所在地由私人管理企业提供维修、租赁、租户用品供应以及金融和行政管理等服务。

2.1.2 住房选择券计划的管理

PHAs也负责管理住房选择券计划，其主要职责包括：第一，为当地符合条件的家庭提供住房补助；第二，每年对住房选择券的持有家庭的收入和构成进行重新审核；第三，每年对已经加入住房选择券计划的住宅质量进行重新审核；第四，确保租约的履行。如果业主没有按照租约履行相关义务，PHAS有权终止支付住房补贴。

HUD不仅为PHAs发放住房补贴提供资金支持，也承担住房选择券计划的管理成本。同时，HUD会就PHAs对本地区住房选择券计划的管理进行监督，从而确保该计划顺利运行。

2.2 公共住房的配租对象

2.2.1 传统公共住房的配租对象

美国政府对公共住房的承租人资格进行了严格的限制，主要标准是：第一，年总收入必须低于一定的标准；第二，具有美国公民身份或合法的移民身份。按照HUD的规定，公共住房配租对象的家庭收入不得超过当地家庭收入中位数的80%。而各个PHAs确定的具体收入标准又随各州各城市的不同而不尽相同。如表1所示，2014年美国加利福尼亚州洛杉矶县和德克萨斯州安德森县的低收入线就相距甚远，这意味着可能一些申请者在加利福尼亚州洛杉矶县的PHA申请租住公共住房是具备资格的，但是在德克萨斯州安德森县的PHA申请时就不具备配租资格了。此外，如果申请人符合上述两条标准，PHA还将检查其以前的租房记录以确保其能够成为良好的租户。PHA可以拒绝任何可能对其他租户或者公共住房环境产生不良影响的申请人。

2.2.2 住房选择券计划的配租对象

PHAs依据家庭的年度总收入和家庭规模来决定申请者是否具备获得住房选择券的资格。目前，住房选择券计划只针对美国公民和特定类别具有合法移民身份的非公民。一般情况下，只有家庭收入不超过当地家庭收入中位数的50%的申请人（即“非常低收入”家庭）可以获得住房选择券。根据法律规定，PHAs必须将其75%的住房选择券分配给收入低于当地家庭收入中位数的30%的申请家庭（即“极端低收入”家庭）。如表1所示，HUD每年也会公布各地区的非常低收入标准，其具体数额随地区的不同而有所差异。

2.3 公共住房的配租标准

2.3.1 传统公共住房的租金标准

总体来讲，各国公共住房的租金设定存在两种基本思路：一是租户导向，即为租住公共住房的家庭设定租金，可以称为“住户租金”，与租户收入挂钩的租金设置模式就主要是遵循的这一思路；二是住房导向，即给公共住房本身设定租金，可以称为“住房租金”，与成本挂钩和市场租金挂钩的租金设置模式都属于此类。在美国，公共住房的租金设定采取的是住户租金（Total Tenant Payment，TTP），它是以租户作了必要扣除之后的预期年收入为依据来确定的。目前，按照HUD的规定，PHAs可以对租户的年收入进行扣除的项目包括：第一，每个受抚养人可以扣除480美元；第二，每个老年人家庭或者残疾人家庭可以扣除400美元；第三，老年人家庭或者残疾人家庭可以扣除部分医疗费用。申请人提交租住公共住房的申请之后，PHA工作人员将确定其年总收入中是否有可扣除项目。

按照联邦立法，公共住房的租金有若干计算方法：①每月调整后收入（在进行各项扣除之后的收入）的30%；②每月总收入（在进行各项扣除之前的收入）的10%；③若满足特定的条件，也可以采取福利租金（福利救济的一部分），它仅仅满足租户的住房成本；④最低租金，不同的PHA设定的最低租金也有不同，2014年，最低的仅设定为25美元，最高为50美元。租户实际每个月所需要支付的租金由这些方法中最高的那一种来决定。从实际情况来看，美国大多数公共住房租户支付的租金是由第一种方式决定的。公共住房租户每年都要接受收入审核，租金随之进行调整，而且租金的增加并非一次性、而是分阶段实现的。

美国将收入分为消极收入（Unearned Income）和积极收入（Earned Income）两类。消极收入，也称消极投资所得，包括股息、利息、租金、特许权使用费、资本利得等；而积极收入是通过真实营业活动获得的收入。1998年美国国会通过了《联邦住房法》，旨在刺激公共住房租户工作的积极性。这项立法要求在计算一些公共住房租户的租金时应该采取“积极收入忽略”的原则。这意味着当公共住房租户去工作或者增加其劳动时间时，其租金不会有大幅度的上升。对于接受贫困家庭临时救助计划（TANF）的家庭，其积极收入增加之后的12个月内都不需要支付任何额外的租金。而在第二个12个月期间内，在计算租金时只考虑增加的积极收入的一半。

2.3.2 住房选择券计划的配租标准

在住房选择券计划中，PHA首先必须确定当地普通住宅的市场租金支付标准，该支付标准是计算单个家庭所能获得的住房补贴数额的基础。当然，住房选择券的持有者在选择住宅时并不受支付标准的限制，他们既可以选择租金低于支付标准的住房，也可以选择租金高于支付标准的住房，只要该家庭所承担的租赁住房支出不能超过其调整后月收入的40%即可。按照HUD的规定，住房选择券的持有者必须至少支付调整后的家庭月收入的30%作为租赁住房的支出，一旦其所选住宅的租金大于当地PHA所确定的支付标准，该家庭需要自行承担租金和支付标准之间的差额部分。

在确定市场租金支付标准之后，PHAs将为每个接受住房选择券的家庭计算其能够获得的住房补贴上限，计算公式为：

家庭每月住房补贴上限=MIN（月租金支付标准-调整后的家庭月收入的30%，所租住房的月租金-调整后的家庭月收入的30%）

也就是说，接受住房选择券的家庭每月能够获得的住房补贴上限，通常是选择用月租金支付标准减去调整后的家庭月收入的30%或用所租住房的月租金减去调整后的家庭月收入的30%这两种计算方法之中较低的那一种来确定的。这也意味着，接受住房选择券的家庭租赁的住房租金越低，其获得的住房补贴就越低，家庭不会因为在市场上租赁房租低于支付标准的住房而减少其实际住房支出。

以纽约住房管理局为例，2014年该地区的住房选择券计划的收入限额和支付标准如表2和表3所示。假定某个调整后的年收入为54000美元的三口之家申请加入该地区的住房选择券计划，该家庭希望租住一套两居室的住宅。按照纽约住房管理局的规定，该地区一套两居室的住宅的支付标准为1584美元。

目前，住房租赁市场上有三套住宅A、B、C可供其选择，其月租金分别为1450美元、1584美元和1650美元。如表4所示，该家庭调整后的月收入的30%为1350美元。若其选择租金等于支付标准的A套住房，月租金支付标准-调整后的家庭月收入的30%=所租住宅的月租金-调整后的家庭月收入的30%=234美元，因此，该家庭可以获得的住房补贴上限为234美元，家庭实际住房支出为1350美元。若其选择租金低于支付标准的B套住房，月租金支付标准-调整后的家庭月收入的30%=234美元，而所租住宅的月租金-调整后的家庭月收入的30%=100美元，显然，后一种计算方法得到的住房补贴额度较小，因此，该家庭可以获得的住房补贴上限为100美元，家庭实际住房支出仍为1350美元。该家庭也可以选择租金等于支付标准的C套住房，月租金支付标准-调整后的家庭月收入的30%=234美元，而所租住宅的月租金-调整后的家庭月收入的30%=300美元，显然，前一种计算方法得到的住房补贴额度较小，因此，该家庭可以获得的住房补贴上限仍然是234美元，此时，家庭实际住房支出就提高到1416美元，即高出支付标准的那部分租金实际上是由承租家庭自己负担的。而且，在这种情况下，家庭实际住房支出占其月收入的比例仅为31.47%，低于HUD规定的40%的上限，该家庭租赁C套住房也是可以获得纽约住房管理局的批准的。

2.4 公共住房的配租程序

2.4.1 传统公共住房的配租程序

2.4.1.1 申请人提出租赁公共住房的书面申请

美国低收入家庭若想租住公共住房，必须到当地的PHA提出书面申请。通常PHA需要申请人提供以下信息：第一，所有将居住于公共住房的家庭成员的姓名、性别、生日及与户主的关系；第二，申请人现在的住址和电话号码；第三，家庭特征（例如，家庭成员中有老兵）或者居住环境（例如，家庭居住条件达不到标准），该信息用以确定申请人轮候的优先顺序；第四，申请人现在及以前的房东的姓名和地址，该信息用以确定申请人能否成为良好的租户；第五，预期未来12个月的家庭收入水平及其具体来源；第六，申请人雇主的姓名和地址、申请人的银行的名称和地址以及能够证明申请人收入（包括扣除项目）和家庭成员构成的相关信息。此外，PHA 也可能去拜访申请人现在的住所，访问申请人及其家庭成员，从而查看申请人目前是如何管理和维护当前住宅的。

2.4.1.2 PHA对申请人资格进行审查并出具书面通知

PHA对申请人提供的各项信息进行审查，一旦确定申请人具备配租资格，会给该申请人提供书面通知，并将申请人列入轮候名单。若PHA确定申请人不具备公共住房的配租资格，它必须开具书面的原因说明，申请人也可以要求举行非正式的听证会以便进行申诉。

2.4.1.3 确定具备配租资格的家庭的配租次序

PHAs通常都采用某种优先配租制度来决定配租的次序，即规定一些符合特殊条件的家庭可以获得优先配租权。该制度有利于PHAs用其有限的住房资源来直接地最大程度地满足某些特殊家庭的住房需求。在美国，每个PHA对其辖区内的公共住房优先配租制度都具有自由裁量权，即可以在其管辖区域内自行决定公共住房需求的优先顺序，但这些优先权必须明确列于其书面的配租手册之上。

以纽约住房管理局为例，该PHA实施双项优先配租制度来安排配租次序。该PHA将配租优先权划分为两大类。

第一类是工薪家庭优先权，即给予总收入低于地区家庭收入中位数的50%的家庭、户主及其配偶年满62岁的家庭、领取社会保障残疾补助金﹑生活保障补助金﹑残疾福利金的家庭一定的配租优先权。

第二类是根据需要而定的优先权，即给予艾滋病患者、因遭受家庭成员严重或重复虐待而不适合继续居住在现住所者、无家可归者、被迫搬迁者、现居房屋标准不合格者、属于仇恨或偏见罪案的受害人、缴付租金超过总收入的50%的家庭一定的优先权。接受配租的家庭根据家庭的实际情况选择优先权编码，获最高优先权的申请人将被最先安排配租。

2.4.1.4 轮候及配租

当地PHA将根据申请人的家庭人数及配房优先权等条件让具备配租资格的家庭参考《预留空置单位指南》（即预期空置单位轮候人数不足的公房列表）来选择公共住房区域。当有合适公共住房可供配租时，PHA将会根据轮候顺序向具有配租资格的家庭提供相应的公共住房。由于公共住房往往供不应求，具备配租资格的家庭需要轮候较长的时间。

2.4.1.5 获得配租的家庭与PHA签订租约

如果具有配租资格的家庭接受了由PHA提供的公共住房，就必须与该PHA签订租约。该家庭必须向PHA缴纳一定的住房抵押金。以加州为例，当地PHA通常会收取1个月的房租作为抵押金，收取的抵押金将用于弥补租户对房屋带来的超过正常程度的磨损而引起的维修及清扫而支付的费用，同时也防止租户携带房屋中任何设备逃跑的可能。

2.4.2 住房选择券计划的配租程序

2.4.2.1 申请人提出加入住房选择券计划的书面申请

美国低收入家庭若想获得住房选择券，也必须到当地的PHA提出申请。在申请过程中，当地PHA将收集申请人的家庭收入、资产和家庭构成方面的信息，并向当地其他相关机构、申请人的雇主和银行等核实这些信息。这些信息将被用于决定该申请人是否具备获得住房选择券资格以及住房补贴的额度。

2.4.2.2 PHA对申请人资格进行审查

PHAs对申请人提供的各项信息进行审查，一旦确定申请人具备资格，会将其列入轮候名单。

2.4.2.3 确定配租次序

为了更好地反映当地的住房需求和体现对某些特殊群体的关照，HUD也赋予了每个PHA对于发放住房补贴的优先顺序安排的自由裁量权，以便PHAs可以从轮候名单中挑选出最需要获得住房补贴的家庭进行优先资助。PHAs通常会给予以下家庭优先获得补贴：第一，无家可归者或家庭居住条件达不到标准者；第二，住房租金超过总收入的50%的家庭；第三，非自愿流离失所者等。符合上述任何一个条件的申请家庭都可以在轮候名单的排序上有所提前。

2.4.2.4 轮候

由于住房保障资源有限，具备获得住房选择券资格的家庭也往往需要轮候较长的时间。事实上，如果某个PHA发现近期轮候名单上的人数超过了其可以提供的公共住房保障资源，它可以关闭其轮候名单，这就意味着在近期该PHA将不再接受住房选择券的申请者。

2.4.2.5 住房选择券的持有者在市场上选择合适的住房

家庭根据轮候顺序获得了住房选择券之后，可以自行在住房租赁市场上寻找合适的住房。PHAs会根据家庭的规模和结构对住房选择券的持有者提供关于住房大小的建议。只要其租住的房屋业主同意接受住房选择券，且该房屋符合PHAs规定的健康和安全标准，即可获得PHAs的批准。同时，PHAs还必须审核该房屋其目前的租金是否合理。

2.4.2.6 签订租约

一旦PHA 批准了某个住房是符合住房选择券计划标准的，住房选择券的持有者和业主必须签订租约，期限通常为一年。此外，租户需要缴纳一定数额的住房抵押金。在第一年合约期满后，业主可以重新签订新的租约或者允许该租户签订每月到期续签的租赁合同。同时，业主和该PHA也必须签订一份住房补贴支付合同，该支付合同的期限必须与租赁合同相同。依据合约，在住房选择券计划中，业主必须以合理的价格为租户提供体面、安全和卫生的住房；PHA则承诺为符合条件的家庭提供一定数额的住房补贴。这就意味着所有参与住房选择券计划的当事人——租户、业主及PHA——都要根据合约履行相应的责任和义务。

2.4.2.7 发放住房补贴

在签订租约之后，PHAs直接将住房补贴发放给业主，然后该家庭再支付超过住房补贴的那部分房租。

2.5 公共住房的退出管理

对于传统公共住房而言，承租者通常可以在公共住房内居住到租约期满。但是，如果承租者的收入水平超过“低收入者”标准，PHAs将决定是否让承租者继续承租公共住房。同时，对于租住公共住房但收入已经超过限额的家庭，当地PHA可以将该住房的完全或部分产权出售给符合条件的租户。HUD也会为其提供优惠贷款，帮助其购买该公共住房，促使其完成从租赁者到所有者的转变。

对于参加住房选择券的家庭而言，在其家庭收入或家庭结构出现变化的时候必须及时告知所属的PHA，合约期满后PHAs将停止发放住房补贴。

3 美国公共住房配租政策对中国的启示

3.1 设立专门的公共住房管理机构，形成良好的公共住房配租管理体系

从美国的实践来看，PHAs是各地区专门的公共住房管理机构，直接负责本区域内公共住房的配租事务。HUD除了对地方公共住房管理局给予资金支持之外，主要在确定公共住房的配租对象、租金计算等重要方面确立指导方针，在具体制度设计上则给予了地方公共住房管理局充分的自由裁量权。此外，私人管理企业和非营利组织在公共住房的管理服务中也发挥了积极作用。我国可以借鉴其经验，设立中央直属的公共住房保障部（地位和作用类似于HUD），主要负责从全局设计公共住房体系、制定公共住房的基本政策及对地方公共住房管理部门进行政策指导和监督；地方可设立公共住房管理局或者公共住房管理中心具体负责本辖区的公共住房管理，并在租户的选择及排序、租金的设定等方面给予一定的自主权，使之起到公共住房管理主体的作用（类似于PHAs），最终形成一个在中央公共住房保障部指导下，以地方公共住房管理局为管理主体，其他政府行政机构提供支持的相互配合、相互补充的公共住房配租管理体系。此外，在公共住房区的安全、维修、社会服务、租赁等方面，可以促进公共管理机构、非营利组织、私人管理的公私合作，以减轻政府公共管理部门的管理压力和成本压力。

3.2 科学确定公共住房的配租对象，严格准入机制

美国在配租对象的确定方面，以下经验值得借鉴：第一，可以明确界定“低收入”的法律概念。由于各地经济发展水平各异，政府不可能确定全国范围的统一收入指标，但是可以尝试确定“低收入”人群在各地区人口中所占比例。随着经济的发展，逐渐扩大“低收入”人群的比例范围，使经济发展与公共住房保障的供给动态协调增长。第二，每年收入标准应当随着经济的发展和居民收入水平的变化而调整。第三，注重对申请人的家庭人口、收入、住房状况的入户调查，以核实申请人提供信息的真实性，减少配租行为的发生。第四，重视申请人之前的租房信用记录，配租管理部门应当有权力拒绝有不良租房信用记录的申请人。

3.3 配租标准应该准确地体现出申请家庭的住房消费支付能力

首先，在计算公共租赁住房的租金或者租金补贴时，应该对家庭收入做必要的调整。总收入相同的家庭，甚至是人均收入相同的家庭，由于其家庭成员的构成状况不同，其实际生活水平及住房负担能力是有极大差别的。可借鉴美国的做法，根据申请家庭的具体情况，对家庭收入进行必要的扣除之后再来计算其需要支付的租金或者可以获得的住房补贴额度。

其次，申请家庭所获得的公共租赁住房福利待遇应该与其收入水平相挂钩，收入水平相似的家庭可以获得的公共租赁住房福利待遇应该相似，收入水平更高的家庭获得的公共租赁住房福利待遇则应该越低。

再次，可以通过合理设计配租标准的计算方法，鼓励保障对象选择租赁与其收入水平及补贴水平相应的住房，而不是故意选择较差的住房而将货币补贴挪作他用。

3.4 制定合理的配租轮候顺序

目前我国各地对公共租赁住房的申请者一般采用抽签、摇号或按申请时间轮候等方式进行配租。这些方式都未考虑申请者的困难程度，可能产生最困难家庭没有及时得到配租的情况。各地市可借鉴美国经验，依据本地区的实际情况，规定一些符合条件的特殊群体（如享受最低生活保障的家庭或生活困难的残疾人家庭、孤寡老人、申请家庭成员中有重点优抚对象、符合条件的单亲家庭等）可享受优先配租，使轮候顺序更加合理化。

3.5 建立激励机制，增强保障对象的工作积极性，促使经济状况改善的保障对象稳步退出

第一，在配租标准的设计上，可以借鉴美国“积极收入忽略”原则，避免出现由于租户积极工作带来的收入增加使其享受的公共租赁住房福利待遇突然且大幅度下降的情况，有助于激励住房保障对象的劳动就业积极性。

第二，当保障对象的收入增加之后，分阶段逐步提高租金，使其住房消费支出不至于在经济状况稍有好转的短期内大幅度上升，从而实现住房保障的稳步退出。

第三，对中低收入家庭购置房产提供多种政策优惠，如低价格优惠、低息贷款等，促使他们主动改变自身经济状况，退出公共租赁住房保障。

美国公共住房配租政策对建立和完善中国的公共租赁住房配租制度有着重要启示。中国应该借鉴这些有益的经验，一方面是要建立规范科学的公共租赁住房配租制度；另一方面是要根据国情、省情、市情不断地调整和完善配租制度。这样既可以促进保障住房和社会平等，促进社会住房福利水平的提高，同时也可以促进经济效率的提高和国民经济的不断发展。

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4.Raphael Bostic，Ingrid Gould Ellen.Introduction：Special Issue on Housing Policy in the United States.Journal of Housing Economics.2014.24

作者简介：

胡晶晶，经济学博士，武汉大学经济与管理学院副教授，主要研究方向为住房保障和公共经济。

基金项目：

本文系国家社科基金项目“中国保障性住房的退出机制研究”（13CGL142）和教育部人文社科项目“公共租赁住房配租机制研究”（12YJC790061）的阶段性研究成果。