普洱市在深入推进沿边金融综合改革试验区建设过程中支付清算工作存在的困难及建议

闵刚 温涛

《云南省广西自治区建设沿边金融综合改革试验区总体方案》获国务院批准后，按照省人民政府及人民银行昆明中心支行的统一部署，普洱市及时启动此项工作。人民银行普洱市中心支行高度重视，把推进沿边金融综合改革试验区建设作为今后较长时期内全市人民银行最重要的一项工作来加以贯彻和落实，经过2014年一年的努力，推进工作取得一定成效，但从支付清算方面推进情况看，双边贸易结算仍存在一些困难和制约因素。本文以普洱市孟连口岸为例，探讨在中缅边境金融综合改革试验区支付清算工作推进中存在的困难及建议。

一、普洱市对缅经济、金融合作基本情况

（一）普缅边境地理区位及边境贸易情况

普洱市位于我国西南边陲，所辖孟连、澜沧、西盟3个县与缅甸掸邦第二特区（佤邦）接壤，中缅边界303公里。缅甸掸邦第二特区（佤邦）是缅甸联邦的组成部分，位于缅甸北部，面积约为4万平方公里，总人口约40万人，语言以汉语和其他民族语言为主，该地原为缅甸共产党根据地，后为地方民族武装取代，实行地方民族武装自治，属于“民、地、武”组织。特区首府邦康市是特区自治政府所在地，是其政治经济中心，也是佤邦党、政、军机关所在地，与普洱市孟连县勐啊镇隔江相望，全市人口约3万人，其中45%为外来人口，主要是从事经商、投资和劳务的中国人。长期以来，对缅边境贸易是普洱市对外贸易的主要渠道，进口以木材、矿产品等为主，出口以建材、机电、百货、成品油、生活日用品等为主。以孟连县为例，1988年成立边贸办时进出口总额仅为110.5万元人民币，2014年，全县边境贸易进出口总额达24.5亿元人民币，在云南省23个边境一、二类口岸中进出口贸易额排列第二，仅次于瑞丽口岸。

然而，据国家外汇管理局跨境人民币收付信息系统统计，孟连县2014年通过银行办理的跨境人民币清算业务为6.5亿元，仅占全县对缅货物贸易的26.5%，73.5%的边境地区跨境交易仍以人民币现金结算为主。

（二）普缅双边交流合作情况

普缅边境地区境内外居民大部分民族同宗、文化同源、互通语言，相互通婚，血脉相连，长期以来语言、文化、科学技术交流合作频繁，各边境县政府积极采取“走出去、请进来”的方式组织开展农业技术培训、华文教育资助、医疗技术培训、传染病防控、电力资源开发、跨境通信等业务。如孟连县政府于2006年8月22日与缅甸第二特区签订了《中国云南省孟连县人民政府与缅甸掸邦第二特区政府全面开展替代发展合作协议》，在第二特区的邦康市、勐平区、勐柏县、勐冒县、温高县等市县区开展替代种植项目，目前合作领域从最初单纯的种植橡胶、茶叶、甘蔗为主，逐步向电力、矿业、涉外工业领域扩展，2014年末，孟连县共有10户替代种植企业，种植面积达29万亩。

（三）双边银行业金融机构基本情况

1.中方银行基本情况。孟连县设有农业银行、邮政储蓄银行和农村信用社3家银行业金融机构，11个固定营业网点，邮政储蓄银行和孟连县农村信用社在勐啊通道设立了固定的营业网点，农行孟连县支行设立了自助银行，中方银行设施齐全，金融服务环境良好。

2.缅甸第二特区（佤邦）银行机构情况。1996年缅甸第二特区（佤邦）成立了地方性商业银行邦康市商业银行（原名佤邦银行），为该地区唯一一家成规模建制的银行。邦康市商业银行实行总分行制，总行设在邦康市，下设两个分支机构，分别为邦康市分行和南邓县分行。1996年至2002年期间同时经营人民币和缅币，由于人民币信誉度高，而缅币币值不稳定因素，2002年以后该银行只经营人民币。该银行业务处理模式基本停留在手工方式，电子化程度低，无法加入国际银行清算体系，分支机构头寸采用现金调运的方式结清，收费标准为汇款金额的1.5‰。2014年末，邦康市商业银行各项存款余额约为11亿元，贷款余额约为6亿元，存、贷款余额分别比2008年增长近5亿元，存贷比一般控制在60%以下，信贷风险控制较好，不良贷款率仅为2%左右。该银行实际上是佤邦联合军总司令鲍有祥家族式经营的私人银行，银行主要负责人均为鲍有祥的直系亲属，在严格意义上只能称其为“准银行”。

（四）“普洱模式”简介

2012年3月，在人民银行普洱市中心支行的指导下，农业银行孟连县支行与缅甸邦康市商业银行搭建起结算平台，把孟连县边贸结算纳入银行结算渠道，有效解决了边贸企业携带大量现金出入境结算的风险问题，开创了中缅边境特殊地区跨境结算的“普洱模式”，填补了普洱市的一项空白。“普洱模式”的具体操作流程为：缅甸邦康市商业银行在农行孟连县支行开立同业往来账户，双方银行通过该账户为双边居民提供跨境资金清算服务，并以此账户作为清算账户。申请办理跨境结算业务的客户持有效证件在孟连农行、邦康市商业银行分别以实名制开立银行结算账户进行资金汇划。客户向付款银行提出结算申请，提交有效身份证件及双方银行结算账户，付款银行核对资料及信息正确无误后，办理相关账务并登记台账，付款银行出具相关凭证，电话通知并传真收款行，收款行接到凭证原件后，与传真件进行核对，同时与付款行再次电话核对，双方核对无误后，收款行核对客户身份信息，客户身份识别后，收款行进行账务处理，将结算资金从付款行账户转至客户账户，登记台账。

二、创新机制，积极推进沿边金融综合改革

（一）加快金融基础设施建设，积极推广非现金支付工具

在实现沿边县边境沿线自然村惠农支付服务全覆盖的基础上，孟连县农村信用社先行先试，在获得开办外汇业务后，积极加快金融基础设施建设，在缅甸邦康市投放3台POS机；农业银行孟连县支行也在邦康市投放15台“智付通”转账电话（为境外客户提供电话大额转账服务，限额为当日累计100万元）。

（二）扩大人民币结算账户使用范围，为境外企业和居民提供边境金融服务

至2014年末，孟连县农业银行为境外机构开立账户3户，为持有缅甸特区身份证及出入境证明的非居民个人开立账户30户；孟连县农村信用社为境外机构开立账户2户，为持有缅甸特区身份证及出入境证明的非居民个人开立账户88户。

（三）积极助推“普洱模式”有效运行

自2012年农业银行孟连县支行与缅甸邦康市商业银行搭建起结算平台以来，结算业务量及金额逐年增加，至2015年4月已突破10亿元大关，累计结算量达422笔，结算金额达101685万元，结算金额比2012年增长近2.2倍。2014年8月，国家外汇管理局普洱市中心支局批准孟连县农村信用合作联社办理跨境人民币结算业务，在完成对该社金融机构代码及金融机构标识码的赋码工作后，至10月，该社系统已成功接入人民银行人民币跨境收付信息管理系统及国家外汇管理局国际收支间接申报系统，并顺利通过国家外汇管理局普洱市中心支局的现场验收，成为全市首家开办跨境人民币结算业务的地方性金融机构，进一步拓展了跨境人民币结算的空间和范围。至2015年4月，该社已办理跨境人民币结算业务11笔，金额86.54万元。“普洱模式”在促进全市边境贸易快速发展的同时，有效帮助企业规避汇率风险，降低结算成本，提高盈利能力，是支持沿边金融综合试验区建设的重大金融服务创新。

三、在深入推进沿边金融改革综合实验区过程中支付清算工作存在的困难

（一）双边银行开展金融合作“难”

尽管2011年以来缅甸政府加快推动民主化进程，但缅甸掸邦第二特区（佤邦）仍属于高度自治的地方民族武装地区，地方武装与政府武装冲突频繁，政治、经济环境不稳，双边银行金融合作存在较大政治风险。加之对方商业银行为私人银行性质，政策多变且随意性强，资金安全性难以得到保障，境内银行、企业通过对方银行办理跨境人民币业务意愿较低，境外企业也担心在我方银行开立的账户会被冻结，导致中缅边境双边银行合作较难深入开展。

（二）银行渠道跨境人民币结算“难”

中缅边境地区跨境金融服务水平较低，业务品种十分有限。据统计，我方孟连县边民互市区农行、农信社设2个网点，缅方边境地区仅有1家地方性商业银行（邦康市商业银行）。尽管双边银行已搭建了跨境人民币结算平台，但由于缅方银行尚未加入国际清算体系，只办理存、贷款业务，且仍采用原始手工记账处理方式，电子化程度极低，导致双边银行资金清算、业务合作较为困难。此外，缅方银行办理跨境人民币业务收费较高。据了解，每一笔汇划业务，边贸企业要承担2‰的手续费（邦康市商业银行1.5‰、孟连农行0.5‰）且不封顶，大大增加了跨境人民币结算成本，迫使企业、个人更倾向于选择现金结算方式。

（三）人民币现钞通过正规途径出入境“难”

“普洱模式”的业务核心就是境内外银行间需相互调运人民币现钞互补清算头寸，如果跨境调运大额人民币现钞的渠道不畅，将影响到结算平台的正常运转。从目前的实际情况来看，目前双边银行尚未开展人民币现钞调运业务，大额人民币现钞出入境没有真正实现便利化，制约了银行跨境人民币结算业务发展。同时，按现行管理规定居民个人携带人民币现钞限额为2万元，此限额很难满足边境贸易和替代种植业务资金需要，使得许多企业和个人通过非正常渠道携带人民币现钞出入境，导致大量的跨境人民币资金流动脱离监管。

（四）支付结算工具推广“难”

由于特殊的地缘政治环境，国内金融机构要把更多先进的银行自助终端设备投放至境外仍困难重重。境外机构和居民对中方银行并没有完全信任，对其运转在中方银行系统的资金仍心存顾虑，最让他们担心的就是资金被扣留和冻结。由于缺少有效证件，境外居民无法开通网银、手机银行等高效便捷非现金结算平台，始终偏好现金交易结算。据孟连县农村信用社实地调查了解，由于银联有对珠宝业和奢侈品需向商户收取1.5%的手续费且不封顶的规定，邦康市安装该社POS的珠宝商难以接受，使用率不高。

（五）境外第三方支付管理“难”

因支付结算渠道不畅通，境外银行手续费过高，使用人民币的高成本催生了诸多非正常渠道，其中境外第三方POS机套现尤为典型。据调查，近几年来，在邦康当地使用第三方POS机套现迅猛发展，现已经形成了一条产业链，很多商铺、宾馆都装有POS机，能为当地人提供取现服务，取现的手续费60～200元不等，绝大部分POS都类似于“微付通”、“支付通”这样的第三方支付设备。据邦康市公安局初步排查情况，邦康市有130多家商铺安装有POS设备。由于外来POS机在当地长期处于失控和无监管状态，2014年末在邦康市连续发生10余起不法分子利用自购POS机为客户提供取现业务时盗取客户银行卡信息和密码，在异地非法复制盗刷的案件，受害人全部为在邦康暂住经商的中国人，暴露出非正常结算渠道存在着重大的安全隐患，跨境第三方POS机的风险问题应引起我们的警觉和关注。

四、工作建议

一是鉴于孟连等中缅边境地区的特殊性，建议国家层面采取“一地一策”、“区别对待”等更加灵活的政策，建议总行给予一定的特殊政策支持，在风险可控的条件下，允许将缅甸掸邦第二特区（佤邦）商业银行视为官方银行同等对待，为双边银行金融合作创造基础条件；同时，考虑到该地区跨境交易以现金结算为主的现状，在有真实交易背景的基础上，建议总行协调海关、边防等相关部门放宽个人人民币现钞携带限额至20万元，允许法人企业携带大额人民币现钞出入境，对双边银行间发放大额现钞出入境携带证，以解决双边资金头寸清算问题。同时进一步完善人民银行、海关、边防对人民币跨境流动管理的协作机制，明确职责范围，简化人民币现钞出入境报关通关手续，提高人民币通关便利化水平。

二是积极探索双边经济金融协调合作机制。人民币在境外特殊地区的流通、使用，与金融、贸易、外事多方面因素密切相关，推动沿边金融开放更需要外事、海关、边联、税务、经贸、银行等多个职能部门的通力合作。应制定促进与周边经济金融合作的框架协议，参照瑞丽木姐自由贸易区的成功经验，考虑在孟连等中缅边境特殊地区设立自由贸易区，把孟连勐啊边境经济合作区升级为孟连勐啊口岸自由贸易区，破解各种政策性障碍，加强双边合作信任基础，为双边企业和银行提供更广阔的发展空间。

三是加强双边银行多层次、全方位合作，改善边境地区金融服务环境，可考虑采取援助性的金融合作方式，放宽政策限制，鼓励金融机构“走出去”设机构、安装自助设备，允许境内金融机构提供给缅方商业银行一定的设备援助和技术支持，帮助其开展人员培训等，实现点对点的援助和开展人民币结算业务。