构建政府购买公共服务的PPP模式

宁波工程学院经管学院 罗嘉雯 毛艳华

构建政府购买公共服务的PPP模式

宁波工程学院经管学院 罗嘉雯 毛艳华

摘 要：本文对政府购买公共服务与PPP模式的国内外研究现状进行了综述，分析了我国政府购买服务的实践和存在的问题，以及PPP模式在政府购买公共服务中的优势作用。之后，构建了包括政府部门、服务需求公众、市场承接主体及监督评价机构四方的政府购买公共服务PPP模型，并对该模型中的各自主体作用及流程作了阐述。最后，从搭平台、建体系、订法规三条路径，对进一步推进政府购买公共服务的PPP模式提出了对策建议。

关键词：政府购买公共服务 PPP 对策建议

毛艳华(1981-),女，宁波工程学院经济与管理学院讲师，主要从事公共管理、市场调查方面的研究。

1 政府购买公共服务与PPP模式的理论综述

1.1 关于政府购买公共服务的研究现状评述

国内外对于政府购买公共服务的研究成果较多，并形成了几个主要的研究方向：(1)政府购买公共服务的方式、内容和条件。如莱斯特.m.萨拉蒙(1995)，韩俊魁(2006)，周正、曾永和(2008)，冯俏彬、苏明等(2010)，王梅、王春婷(2012)，马俊达(2013)等；(2)政府购买公共服务中的政府角色。如哈里·科臣(2009)，哥斯塔·埃斯平·安德森，周俊(2010)，黎熙元、李国武(2011)，赵一红(2012)，李明哲(2014)等。(3)政府购买公共服务的绩效或效率。如朱利安·勒·格兰德(2010)，魏中龙等(2011)，许小玲、易承志(2012)，钱海燕(2014)等。(4)政府购买公共服务存在的风险和问题。如Sauter、Weisman、and Percy(1988)，Cassidy(1994)，虞维华(2006)，冯俏彬等(2010)，刘金良(2011)，张晓红(2013)等。

本文认为，从理论上来讲，国外研究对政府购买公共服务的研究是以大量实践事实为基础的，具有多方位和多层面的特点，而国内研究对政府购买公共服务的理论研究基本上还处于沿用国外理论成果的阶段，对该购买什么、如何购买、管理机制等问题缺乏公论。从实践来看，总体还处在探索阶段，实践范围还比较小，研究的视野也多限于个别案例。

1.2 关于PPP模式的研究现状评述

国外针对PPP模式的研究相对比较成熟，研究方向也比较广泛，主要集中在以下几个方向：(1)PPP产生的动因。如Fourie和Burger(2000)，Savas(2000)，Grimsey和Lewis(2002)，Hammami(2006)等；(2)PPP项目的风险如Hatask和Shaked(2000)，Grimesy和Lewis(2002) Li(2003)等；(3)PPP项目融资。如Akintoye(2003) Hoppe(2011)等；(4)PPP项目治理。如Li Bing(2005) Loosemore(2006)等。

国内针对PPP模式的研究起步较晚，主要集中在以下几个方向：(1)PPP项目中的政府职责。如赵有亮(2008)，贾康、孙洁(2009)，程连于(2009)，徐飞、宋波(2010)，吴孝灵等(2013)，汤薇、吴海龙(2014)等；(2)PPP项目的风险识别与分类。如范小军、王方华(2004)，王全新(2005)，冯燕(2007)，汪文雄、李启明(2008)，陈波、徐成桂(2011)，李力(2012)，詹卉(2014)等；(3)PPP项目风险的分担。如刘新平、王守清(2006)邓小鹏、李启明(2008)，亓霞等(2009)，陈华(2012)，叶晓甦徐春梅(2013)，朱佳佳、谈飞(2014)等；(4)PPP项目的法律保障。如湛中乐、刘书燃(2007)，黄腾等(2009)，陈晓(2010)，李秀丽(2011)，王春成(2014)等。

本文认为，近年来，关于PPP模式的研究在我国取得了较大进展，但也有不足之处，主要体现在研究领域多限于基础设施建设和公共产品供给以及项目投融资方面，对公共服务领域应用PPP模式的研究甚少，这在一定程度上限制了PPP模式的推广与应用。

2 我国政府购买公共服务的现状及存在的问题

在政策层面，国务院、中央部委相继发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕13号)、《关于印发＜政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》(财库〔2014〕215号)、《关于印发＜政府购买服务管理办法(暂行)>的通知》(财综〔2014〕96号)等一系列文件，鼓励政府购买服务实行PPP模式。

在实践层面，2009～2013年，全国政府采购金额、服务类政府采购金额每年都在上年基础之上实现了增长。其中，2013年全国政府采购金额为16381.1亿元，政府采购规模占全国财政支出和GDP的比重分别为11.7%和2.9%。在货物、工程、服务三大采购对象中，服务类采购继续保持快速增长态势，同比增长26.4%。

图1 2009～2013年全国政府采购总金额变化

图2 2009～2013年全国服务类政府采购金额变化

(1)我国政府购买服务在不断取得好成绩的同时，也存在着一些不足之处。

一是政府购买服务的领域还有待拓宽。《政府采购法》中规定，政府采购范围包括货物、工程和服务，但这里的“服务”仅限于政府自身运作的后勤服务，公共服务并没有被列入采购范围，限制了政府购买服务的进一步运用和拓展。

二是政府购买服务的有效参与程度不足。在政府购买服务的过程中，有服务需求的公众难以完全参与进来，市场承接主体的资质、能力和提供的服务质量也是良莠不齐，影响了政府购买服务的效率。

三是政府购买服务的监督评估不够完善。目前，监督主要体现在政府部门的内部监督上，公众和社会第三方的监督相对缺乏。由于监督评估不够完善，一部分社会组织在提供服务时存在着以次充好的现象，影响了政府购买服务的公信力。

(2)引入PPP模式，在政府购买公共服务中进行运用，具有突出的优势。

一是可以有效拓展政府购买公共服务的领域。采用PPP模式，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需的服务事项，按照一定的方式和程序交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用，这就突破了之前政府购买服务定位于政府自身运作的后勤服务的局限，有效拓展了政府购买服务的领域。

二是可以解决有效参与程度不足的问题。采用PPP模式，明确政府购买公共服务的主体和承接主体的准入条件，规定购买内容、购买方式和程序，有利于政府部门、服务需求公众和市场承接方等多方主体明确各自的责任和权利，增加彼此间的互信，有效提高多方主体的参与程度。

三是有利于加强监督评估。采用PPP模式，建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价，有助于加强对政府购买公共服务的监督，提高政府购买公共服务的透明度。

总体来看，在政府购买公共服务中采用PPP模式，有助于从资金、管理和监督评价上实现“三个转变”(见表1)：在政府端可进一步强化服务型政府的定位，推动政府购买公共服务实现创新，减少政府财政支出，提升政府工作效率，更好地发挥政府经济调节、市场监管，社会管理和公共服务的职能；在企业和社会公众端，能充分调动民间资本的积极性、主动性，提升民间资本投资公共服务的热情，提升金融市场的活力，促进社会经济快速、持久、健康、有序地发展。

3 政府购买公共服务的PPP模式构建

从主体看，政府购买公共服务的主体应包括政府部门、服务需求公众、市场承接主体及监督评价机构四方，由此构建我国政府购买公共服务的PPP模型，如图3所示。

表1 引入PPP模式，实现政府购买公共服务的“三个转变”

图3 政府购买公共服务的PPP模式

3.1 政府部门

政府部门在政府购买公共服务过程中发挥着源头作用，其职责主要包括：前期安排财政预算、确定购买服务项目、进行需求调查；中期确定服务标准和绩效评价标准、建立价格调整和监督体系，进行市场调查，制定招投标方案；后期进行合同管理和组织监督。

3.2 市场承接主体

市场承接主体的职责主要包括：提升自身能力、筹集资金、了解当地环境、拟定服务实施方案、履行合同。

3.3 服务需求公众

服务需求公众是公共服务的“消费者”，其职责主要包括：提出服务需求、关注招投标、接受服务并关注服务实施情况、积极参与监督评价。

3.4 监督评价机构

监督评价机构的职责主要包括：提高评价技术和水平、监督市场承接主体、关注运行状况、收集意见、制定评价方法、科学公正评价和及时反馈。

对上图流程的进一步解释如下：

(1)政府部门作为整个政府购买公共服务行为的源头,首先要制定政府购买公共服务的指导性目录,确定实施购买公共服务的项目，对服务需求公众进行需求调查并拟定方案，然后进行市场调查和资质审查，最后通过公开择优以事定费，选择有能力的市场承接主体实施具体服务。

(2)市场承接主体与政府部门签订服务提供合同，获得资金支持，根据自身的能力及公众需求，制定完善的公共服务实施方案并履行合同，向服务需求公众提供有效的服务并根据服务需求公众的意见、监督评价机构的意见和政府部门的意见及时调整方案。

(3)服务需求公众要积极表达服务需求，接受政府部门的需求调查，在接受服务过程中要关注服务的实施情况，及时提供线索，协助监督评价机构对市场主体进行监督评价。

(4)监督评价机构要对政府购买公共服务行为的全过程进行监督，根据政府部门制定的服务标准进行绩效评价并把评价结果和纠正意见及时反馈给政府部门、市场承接主体和服务需求公众。

4 进一步推进政府购买公共服务PPP模式的对策建议

当前，我国政府购买公共服务已进入纵深发展阶段，需要从搭平台、建体系、订法规三条路径，积极运用PPP模式实现政府购买公共服务的进一步健康发展。

一是搭建有效的公共服务合作平台。设计风险与承担能力相适应、与收益相对应、与造成的损失相对称的风险分担机制，由政府、市场承接主体做好各自擅长的公共服务平台搭建工作，并建立严格的准入门槛和利益分配方法，保证参与者具有较高资质、所提供的公共服务具有较高质量，在资金人员、设备投入、风险分担及效益产出等方面做好合理分配在平台搭建过程中，还要规范政府透明运作，避免在市场层面干预过多,为市场承接主体创造良好的投资建设环境。

二是以监管评价体系倒逼服务质量提升。由第三方监管评价机构对公共服务进行评价，评估内容应包含服务提供主体的基本素质、服务接受者的满意度、服务合作方式的有效性和服务的社会效益等关键要素，评估过程要坚持公开、公平、公正，评估的主体、过程和结果要做到公开透明。

三是制订完善省级层面的政府购买服务PPP法规规章。由各省级政府在高阶法的基础上，根据各地实际情况出台省级层面运用PPP购买公共服务的法规规章，以保证法律的贯彻落实。在内容上，应包括公私双方的权利、义务、准入制度运作流程、各级负责部门、合同示范文本、风险分担机制及监管等关键环节，明确PPP模式下各参与方的权利与义务。

参考文献

[1] 财政部科研所课题组．政府购买公共服务的理论与边界分析[J]．财政研究，2014(03)．

[2] 国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见，国发〔2014〕60号．

[3] 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知，财金〔2014〕113号．

[4] 关于印发＜政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知，财库〔2014〕215号．

[5] 关于印发＜政府购买服务管理办法(暂行)>的通知，财综〔2014〕96号．

[6] 贾康，孙洁．公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J]．财政研究，2009(10)．

[7] 李明哲．PPP的认识误区与公共服务改革[J]．技术经济，2012(06)．

中图分类号：F211.6

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)08(b)-178-04

作者简介：罗嘉雯(1994-),女，浙江绍兴人，宁波工程学院经济与管理学院市场营销专业本科学生；