国家教育考试公平监测指标体系的缺陷及对策研究

余 澄 王后雄

国家教育考试的公平不仅直接关系到考试本身的信誉和质量，关系到公共利益社会秩序和公民的切身利益，同时也关系到建设人力资源强国目标的实施，也直接影响到社会的稳定。当前，在教育领域存在一些社会质疑的招考公平问题，这些质疑、批评严重影响了公众对国家教育考试公平的信任度。然而，如何构建公平监测指标准体系？公平监测证据是否科学？公平监测权威信及公信力如何？这些均成为招考公平亟待解决的现实问题。构建我国教育考试公平监测指标体系既是解决国家教育考试公平的学理性当务之急，也是促进社会公平正义、实现人力资源强国之现实需要。鉴于此，本文将对国家教育考试公平监测体系的缺陷进行分析，并针对存在的问题提出相应对策。

1 国家教育考试公平监测指标体系的缺陷分析

高考是我国大众普遍认可、最符合国情、最体现公平的国家教育考试制度。高考的本质属性是服务于人，服务于教育，服务于高校选拔人才，服务于国家公正有效分配各类人力资源。在我国，由于历史和社会原因，高考由国家主办，依靠行政行为实施。高考实际在借国家和政府公信力举办，故无论公平呼声与质疑如何，考试机构都可以不加理会。高考的服务本质之所以长期漠视，原因在于长期处于“卖方市场”、“公信寻租”和“行政垄断”。考生处于从属“奴性”地位，只有听从“公平”任意分配。久而久之，这种不合理被默认，成为了一种习惯。

随着社会发展，广大民众对考试公平的要求不断加强，提高中西部地区和人口大省高考录取率、增加农村学生上重点高校人数的呼声强烈，高考的公平问题凸显出来，并由此延伸到考试公信力、国家公信力的层面。故国家从建设人力资源强国和教育公平的战略高度提出，“着力完善规则，确保公正公平；体现科学高教，提高选拔水平”，解决区域、城乡、阶层入学机会存在的差距。此次国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》在深化改革的大背景下新鲜出炉，带给人民群众的是对未来更加公平的高考的希望与期盼。

对于高考公平的评判需要充分证据的。在国家层面缺乏完善考试招生公平监测体系，公平监测难以对社会质疑、批评作出有效的回应，也无法对后续招考政策改革提供充分的可资借鉴的信息。

目前国内对高考公平研究方法及成果多局限于由考试部门提供的考后数据统计分析及部分专家学者小范围内实证研究，远不能充分监测公平的真实状况，充其量只提供了高考公平方面的内部效度证据。而高考公平的外部效度证据则没有提供，如系统而全面的高考公平监测数据分析、服务对象对高考公平满意度实证分析。只有将这些研究与现有考试机构出具的招考数据分析综合起来，才能较科学地监测高考公平的状况，才能实事求是地回应在社会对高考公平提出的质疑，才能对考试招生制度改革顶层设计提供准备的信息。

如图1所示，缺少有效的外部监测评价证据是国家教育考试公平监测评价体系的主要缺陷。造成国家教育考试公平监测评价体系缺陷主要原因是考试管理者对于考试招生是“教育服务”的本质属性缺乏认识，认为考试招生是国家指令性的行政行为。[1]

2 建立国家教育考试公平监测指标体系的思路

国家教育考试公平监测指标是国家大规模考试活动共同遵守的公平准则和依据，它以保证考试招生的公正和质量为目的。从公平发展历程中，过去追求的公平过于“绝对化”、“形式化”属于低质量的公平，从国际考试发展路径看，高质量的公平更多体现以考生为本、尊重考生的基本权利，满足考试服务对象对公平的需求。卓越公平理念，体现服务对象价值、追求服务对象满意和忠诚成为公平监测指标的重要衡量标准。

图1 国家教育考试公平监测评价体系缺陷分析

从国际社会追求公平的过程看，公平经历了从表面形式化的公平到有质量的公平的演变，“服务对象”及利益相关者的满意程度逐渐得到加强。招考公平应当满足服务对象和相关方的要求，要求包括明示的、通常隐含的或应履行的需求和期望。招考公平体现为一组固有特性，不仅制度、政策、命题有公平要求，体系、过程和结果也要有公平要求。一言以蔽之，招考公平监测的最终评价权在服务对象一方，用广大民众是否满意作为招考公平监测的目标取向。

确定国家教育考试公平监测指标标目和标度，从分项说应该包括招考前端、招考过程、招考结果三个维度，从监测执行者来看，应包括政策决策者、教育专家、命题工作者、考务工作者、招考服务对象及第三方独立监测机构共同参与，才可能对招考公平作出公正、客观的“仲裁”。从国际教育公平的评价及监控经验看，其架构突出了对招考从最初设计到最终结果全面公平的追求，涵盖了相应的反映教育平等的指标，不仅包含了政策公平分析、考试公平审查、招考过程评介，也包括了区域、城乡、阶层、性别、民族、校际等公平差异客观指标，还设计了服务对象在内的表现满意度作为主观指标的表现。[2]如表1所示为国家教育考试公平监测指标体系的构建。

对于招考公平监测的实施，不同的监测主体有不同的要求和监测侧重点。一套好的招考公平监测体系应从多层面、多维度评价招考全程及结果公平状况，并兼顾不同监测主体及不同服务对象的需求。

3 建立国家教育考试公平监测的保障机制

目前，我国对教育考试公平状况的研究基本是描述性的，缺乏严格意义上基于多维度、大数据的评价和监测，既无公平监测的政策依据，也无理论框架的支撑，难以清晰地认识和评价招考公平的真实状况，也无法呈现公平监测背后应所具有的价值取向和招考改革的导向性。当务之急，要从国家教育公平发展的制度层面上将公平监测纳入国家的教育指标体系中，建立国家教育考试公平监测的保障机制。

3.1 认清公平监测的服务本质，明确公平监测的价值导向

国家教育考试是国家层面的教育评价行为，其根本属性是教育服务。马克思在《共产党宣言》中指出：“每个人的自由发展，是一切人的自由发展的条件。”[3]教育是每个人自由发展的必由之路，从这个意义上说，考试也是为了人的自由发展而服务的。考试管理者必须树立服务理念，帮助服务对象明确阐述并实现他们的共同利益，而不是试图去控制或驾驭考试招生。国家教育考试是为国家利益服务的，是为全体公民服务的公共产品。国家教育考试是教育公平的载体，其质量会影响到公共利益。政策的决策者必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，公共利益不得在己方的观念下行动，而是要创造共享利益和共同责任。[4]

国家教育考试公平监测的价值在于对我国招考公平状况进行有效的测量和评价，通过持续的监测、评价，有效地控制和矫正招考公平差距。为此，需要进一步加强和完善招考公平监测立法，以法律保障招考公平监测的实施。尽快建立健全教育考试评价法规体系，改革监督管理机制，加强信息公开，加强制度保障，加大违规查处力度，以法律作为实现招考公平的坚实保障，以监测作为招考改革决策的确切证据。

3.2 从服务对象角度审视监测主体，完善公平监测评价制度

满意度视角实际是对考试招生的服务对象主体地位和评价主导作用的确认。招考公平必须满足服务对象的要求与期盼，可信的公平监测体系必须有顾客参与，否则，这种国家教育考试公平监测体系是低质的、不可信的。就国家教育考试公平监测的制度设计而言，体现其质量及公信力的一个重要方面，是看该制度是否提供了服务对象参与公平监测设计及公平监测评价的机会。服务对象的参与程度体现招考公平监测制度设计的文明程度。

从现实来看，国家教育考试公平监测研究不足，监测评价工作明显滞后。造成对招考公平监测机制缺失的主要原因是认识上的缺位，不能正确从服务对象角度去建构公平监测体系，对监测体系成因、构成、作用等缺乏清晰认识，从而造成对监测评价目标不清、实证研究缺项等问题。有关招考公平监测指标体系的研究，既无国外现成的成果可资借鉴，又是国内教育考试公平研究中亟待开拓的领域，加之国家教育考试公平监测指标体系建设非一日之功，需要各种配套政策及措施的完善，需要大量的人力、物力投入。所以，要着力完善招考公平监测制度，对招考公平质量进行客观、公正、科学的监测，进而促进招考公平质量的提升。

3.3 设立第三方独立监测机构，开展考试招生公平监测评估

构建完整系统、科学有效的高考公平监测机制，可以组织由第三方机构形成独立国家教育考试公平监测中心，通过组织全国相关领域的专业力量，围绕国家教育考试公平监测开展深入研究，为在全国正式开展考试招生公平监测奠定坚实基础。具体应包括如下几个方面：一是整合国内外相关领域的专业力量，组建招考公平监测工作队伍；二是研发多维度的考试招生公平监测指标体系与工具，解决长期以来招考公平难以量化评估的技术难题；三是建立全国性的多级（区域、中学、高校）招考公平监测数据采集网络，开展国家招考公平试点监测；四是建立良好的公平监测结果公示、反馈和应用机制，让公平监测更好地发挥促进公平、科学选才的正向作用，为考试招生改革决策提供有力依据；五是广泛宣传考试招生公平监测的理念和方法，加快国家教育考试监测指标体系的建立；六是积极开展国际交流，与国际教育监测评价机构建立密切联系，扩大我国招考公平监测工作的国际影响力。

为了做好国家教育考试公平监测工作，必须从四个方面开拓创新。一是理念创新，克服政府包办的弊端，确立由考试机构和服务对象共同作为监测主体的评价体系，倡导全维的招考公平质量观；二是技术创新，实现监测评价技术与国际接轨，建立开放的国家教育考试公平监测评估数据采集平台；三是机制创新，搭建第三方平台，汇聚国外专家参与；四是路径创新，“自上而下”和“自下而上”相结合，“考试机构”和“服务对象”相结合，共同回应国家教育考试公平的重大需求。在理论方面，可为我国教育考试公平监测指标体系提供理论基础，拓宽招考公平监测评价理论研究的视野，丰富并更新现有招考公平评价理论的内容。在实际应用方面，可为招考公平监测评价提供系统的标准依据、方法手段和科学实施的程序规范，更好地发挥公平监测机制在促进教育公平、提高选拔水平的正效应。

[1] 陈士俊，陈畅.高考命题质量评价体系的缺陷及对策分析[J].天津师范大学学报（社会科学版），2011（1）：72-75.

[2] 王后雄.教育考试的理论与方法[M].北京：北京大学出版社，2011：246-249.

[3] 马克思恩格斯选集（第Ⅰ卷）[M].北京：人民出版社，1972.

[4] 罗伯特·丹哈特，珍妮特·丹哈特.新公共服务：服务而非掌舵[J].中国行政管理，2002（10）.