浅析新疆民族区域自治制度的政治发展

宋霞

摘 要：民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，而民族区域自治是解决民族问题的基本制度模式之一，本文将针对民族区域自治制度相关知识进行全面系统的分析，对现有的制度存在的一些不足和需要与时俱进的地方提出自己的一点拙见。并进一步论证了在中国，必须坚持民族区域自治制度，必须进一步发展和完善民族区域自治制度。

关键词：民族区域自治制度；政治发展；政治制度；政治体制；政治文化

民族区域自治，是中国共产党把马列主义民族理论与中国民族和民族问题的实际相结合解决中国国内民族问题的基本政策，是我国的一项重要的政治制度，也是具有中国特色的解决中国民族问题的基本形式。我国实行民族区域自治的几十年的实践证明，它在最大限度地满足各少数民族平等自治、自主管理本民族、本地区的内部事务的要求方面起到了举足轻重的作用，在加强我国各民族之间的团结，改善民族关系，巩固国防，促进少数民族地区的经济文化建设和社会发展方面，也起到了重要的作用。

一、政治发展视野中新疆实施民族区域自治制度的成就

政治发展是与经济发展相伴生的概念。在现代化政治学中，政治发展既可以用来指某种过程，又可以用来分析作为政治变迁的结果。作为过程，政治发展是指政治目标的运动或政治运动的方向。作为结果，政治发展是一个复合概念，即政治发展包括若干不同的成分，而其中的不同成分又是相互关联的。新疆实施民族区域自治制度经历了一个曲折的发展历程，这与民族区域自治制度在全国的演进轨迹是一致的。我这篇论文主要是从政治发展的视角对新疆实施民族区域自治制度所取得的成就进行简单的阐释。通过以个案的形式彰显民族区域自治制度对于中国政治发展的推动作用。

民族区域自治制度扩大和深化了少数民族的政治参与度。科恩认为，民主可以从政治参与的广度、深度和范围三个尺度来衡量。[1]从政治参与的广度，在民主区域自治制度建立前，少数民族的政治参与程度很低，历代专制统治者除了在政权机关保留个别少数民族上层人士作为民族合作的象征外，一般的少数民族群众根本没有参与政治的渠道。民族区域自治制度在新疆实施以后，少数民族公民普遍享有了民主权利，包括选举权、监督权和决策权等，而选举权的扩大是政治参与广度的主要标志。针对政治参与的深度，它不仅保障了少数民族普遍的政治参与，而且使得每一位少数民族成员都有机会参与决策。从政治参与的范围来说，正如科恩所言：“在特定社会内，决定共同有关的某些问题时，参与可能是广泛的，既有深度，又很有效，而在决定另一问题时，广泛参与可能又没有多大作用。这样在一定范围内就实行了真正的民主。”[2]民族区域自治制度作为人民民主的一种特殊形式，其政治参与的范围是地域与民族的结合。

民族区域自治制度培育了少数民族干部骨干，作为民族自治地方实现政治发展的主导性力量。同时也促使政治录用中充分照顾到少数民族因素，培育和提高了少数民族的民主意识和民主素质，促进了法制化进程。总之，随着民族区域自治制度在新疆的实施，相关法律体系也初具规模。

二、中国民族区域自治制度在运行中存在的问题

少数民族政治参与程度不高，总体上，新疆少数民族政治参与的发展与新疆的政治制度化水平是同步進行的，推动了新疆的政治发展和政治稳定。但是在少数民族政治参与中也存在一些缺失，如少数民族制度化政治参与渠道不足的问题，需要进一步加以引导、规范和完善。主要表现在：少数民族农牧民没有像工会那样的本阶层的社会团体，可以反映本阶层合法的特殊利益要求，而且即使是作为合法的政治参与渠道的工会组织，从其实际所承担的职责来看，大多为劳保福利等事项，在促进少数民族政治参与中发挥的作用有限和现代化进程中新出现的一些利益集团难以通过现有的政治参与渠道表达自己的利益要求。

政治整合功能偏失，各个层次管辖权之间关系尚未完全理顺。在经济与社会转型时期，民族区域自治制度的政权整合功能也遇到了一些新情况、新问题。在民族区域自治制度实践中，过渡强调和使用自治权。在自治权使用过当的情况下，会具体表现在自治机关中的干部配备中，明明某一职位出现了空缺，却不能竞争上岗，而是搞民族比例制，有时甚至出现虚位以待民族同志。

利益冲突和价值观念分歧，经过长期的民族区域自治和民族政策教育，各民族在共同的交往和生活中，在价值观念上形成的共识是主流，凝聚力总体上是强的。但也使得民族和谐的目标受到很大的挑战，主要是利益冲突与民族问题纠缠在一起，更加敏感，更容易被扭曲放大，具体体现在以民族为本位的政治权力利益之争和以地方和民族为本位的经济利益之争。在少数民族聚居地区生活和工作的汉族干部与群众，普遍产生了不平等感。分裂主义成为一股潜流，四处流散。价值观念的分歧，很大程度上属于民族心理问题，与文化等非正式制度联系在一起，不仅对民族和谐造成一定的危害，也给民族区域自治制度的政治整合带来了困难，因此，必须引起高度重视并采取适当的措施促进各民族价值观念的一致。

三、中国民族区域自治制度的发展和完善

完善制度设计，民族区域自治制度的发展与完善离不开精巧的制度设计，“没有一套作为工具理性的法律制度上的精心设计，空洞的道德理念只能作为一种政治的宣言，并可能引发制度与道德理念之间的紧张”[3]因此，发展与完善民族区域自治制度，首先要加强制度建设，其中最为重要的就是健全与完善由一系列规则所组成的民族区域自治规则体系和监督保障机制。健全和完善民族区域自治规则体系，我们不仅要对已经制定出来的民族区自治法律体系进行补充、修改和完善，而且还要适应社会不断发展的需要，制定一批适合民族自治制度需要的法律、法规。

理顺权利关系，调整党政关系的核心就是调整执政党与自治机关的关系，也即处理好党与人大、党与人民政府这两方面的关系。只有调整好这两方面的关系，才有可能巩固和完善民族区域自治制度。具体就是，加强中央权威是实行民族区域自治的前提；是中央与民族自治地方关系成功调整的保证；是保持社会稳定、维护社会秩序的要求；有利于发挥价值在分配功能，统筹各地区的发展，消除地区差异。

培育公民文化，政治文化作为潜在地影响人们政治行为的心理因素，所涵盖的范围非常广泛。政治文化建设的途径，在民族自治地方，由于经济落后，社会基础差，加上受传统政治文化的影响，缺少自治和自主的公民意识。民族自治地方的政治文化建设需要通过政治社会化来实现。

除上述所列的政治社会化途径以外，还有其他一些社会场所和一些较为经常性的政治事件也具有政治社会化的功能，如工作单位、集会、选举等。民族区域自治制度要想促进政治发展，首先就应该认识到所有这些方式和途径的价值，并有计划、有目的地开展政治社会化的活动，综合运用各种政治社会化方式，形成整体合力，以渐近地改造地域政治文化和民族政治文化，从而实现民族自治地方政治文化类型由传统的依附型、地域型的村民文化、臣民文化向现代参与型的公民文化转变，为民族区域自治制度的平稳运行提供强大的心理文化支撑。

参考文献：`

[1] [美]阿尔蒙德等主编，朱曾汶、林铮译：《当代比较政治学——世界展望》，7页，北京，商务印书馆，1993.

[2] 关于这一问题的详述，参见武林东：《论坚持和完善民族区域自治制度》，39～43页，武汉，武汉大学硕士学位论文，2002.

[3] 参见罗森邦：《政治文化》，5、7页，台北，桂冠图书有限公司，1984；转引自周平：《中国少数民族政治分析》，159页，昆明，云南大学出版社，2000.