构建农村公共文化服务评估指标体系的探讨

2015-07-04彭益民中共湖南省委党校公共管理教研部湖南长沙410006

武陵学刊 2015年5期

彭益民（中共湖南省委党校公共管理教研部，湖南长沙410006）

构建农村公共文化服务评估指标体系的探讨

彭益民
（中共湖南省委党校公共管理教研部，湖南长沙410006）

摘要：构建一套科学合理、方便实用的农村公共文化服务评估指标体系，对于测度农村公共文化服务体系建设的现状、考核其工作绩效、监控其发展运行、指导其科学发展，具有十分重要的作用。农村公共文化服务评估指标体系的设计应遵循客观性、价值性、系统性、可比性和可行性原则。评估指标体系作为一个由若干要素指标构成的综合评价系统，可分为总系统指标、子系统指标和具体指标三个层次。据此采集数据，并运用赋权计算方法对数据进行处理和分析，即可综合评价一个地区农村公共文化服务体系建设的基本情况及目标的实现程度。

关键词：农村公共文化服务体系；建设；评估；指标体系

构建一套科学合理、方便实用的农村公共文化服务评估指标体系，是建设现代农村公共文化服务体系的重大举措和基本要求。党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“构建现代公共文化服务体系”[1]的目标要求，强调创新文化体制机制，“促进基本公共文化服务标准化、均等化”。因此，“制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法”[2]，加强考核评估，进一步推进农村公共文化服务体系建设，不仅是对农民的一种现实关怀，也是政府履行职责、进行科学决策与治理的必然要求；同时作为一种探索，也具有一定学术价值。笔者根据我国农村公共文化服务的基本情况和发展现状，参照国内外一些成功经验和作法，运用定性与定量相结合的办法，对建立农村公共文化服务评估指标体系问题进行了初步探讨。

一、建立评估指标体系的作用和意义

农村公共文化服务评估指标体系作为一个综合评价指标系统，它是由若干相互联系、相互补充、具有层次性和结构性的要素指标有机结合形成的综合体。构建农村公共文化服务评估指标体系，是测度农村公共文化服务水平的新工具、改进农村文化服务工作的新办法、拓展农村文化服务的新举措，也是提高农村公共文化服务水平的新支点，具有十分重要的作用和意义。

（一）测度农村公共文化服务体系建设的现状

科学合理的农村公共文化服务评估指标体系，可以简明、客观、全面地向人们提供一个地区农村公共文化服务体系建设的基本情况和发展状况，测度其发展水平和质量、发展能力和潜力、发展条件和制约因素等等，从而为党和政府的决策提供参考和依据，确保农民基本文化权益的实现。农村公共文化服务体系建设如何、进展怎样，需要用可靠的指标体系来测衡。这包括从面上量化地表现一个地区农村公共文化服务的政府投入、基础设施建设、文化惠民项目和重点工程实施、文化队伍建设、社会参与的状况，也包括农民文化需求、文化产品供给量、农民的满意度等多方面的情况。目前，我国对于公共文化服务体系建设的评估，主要还是一种经验性评估，依赖的是走一走、看一看、问一问、听听汇报、查查资料等方式，根据直观印象来判定其发展状况和质量。这种方法虽然简单易行，但随意性和主观性很大。定性是定量研究的基本前提，没有定性的定量是一种盲目的、毫无价值的定量；定量是定性研究的深化和精确化，它可使定性分析得出广泛而深入的结论。现代科学方法论告诉我们，粗糙的经验直观的方法越来越不适应于现代社会的需要和发展，要更真实、更准确、更深刻地反映一地农村公共文化服务体系的建设情况，必须建立量化的、科学的评估体系，为定性研究提供科学依据。近年来，农村公共文化服务体系建设日益受到各级政府的重视和社会的关注，但是，如何对其进行科学考量和评估却是一个亟待解决的问题。研究和实践中，虽不乏有采用量化指标进行评估的尝试，但总体上不规范、不系统、比较零散，缺乏一套完整科学的指标体系。比如，2002年10月党的“十六大”提出全面建设小康社会的奋斗目标后，国家统计局曾设计了一套全国城镇小康生活水平的基本标准，其中涉及文化的指标只有“电视机普及率”和“文化服务支出比重”两项内容[3]，这显然不能全面反映公共文化服务的情况。2010年7月，浙江省在全国推出了首个农村公共文化服务评估指标体系，并以此为依据对全省各县（区、市）进行了公共文化服务情况的排名。这套指标体系涵盖了政府投入、设施建设、队伍规模、公共服务、社会参与和文化惠民创新等7个方面，共设立了23个指标，并根据其体现政府承担公共文化服务职能的相关程度，设置体现不同的权重，总分为100分。在对各县（区、市）进行评估后，评估的结果与平时的感觉印象有很大的不同，排在末10名中的，市辖区就占了7个。应当说，市辖区比其他县（市）的经济实力要强，文化条件要优越得多，但在对农村公共文化服务进行量化评估后其结果则与其相悖，这一现象引起了浙江省文化部门的关注和重视[4]，说明印象并不能代替量化评估。浙江首开农村公共文化服务评估的先河，但其评估还比较简单粗糙，制定更为科学合理的评估指标体系势在必行。

（二）考核农村公共文化服务体系的工作绩效

绩效考核是提高工作效率的基本方法，是建立激励竞争机制，实施奖勤罚懒、奖优罚劣的基本依据。但长期以来，与教育、卫生等领域相比，文化服务工作的量化评估尤为缺乏，不少文化服务部门大都处于一种无标准、无规则、无测度、无考评的状态。目前，农村公共文化工作抓而不紧，流于形式，服务不到位，农民满意度不高的一个重要原因，就是缺乏行之有效的业绩评估和对相关工作部门及从业人员的考核。不少工作人员基本处于一种干多干少、干好干坏一个样的状态，有的农村公共文化服务部门甚至成为一个惯懒人、养闲人的地方。建立量化的评估指标体系，加强考核评估，建立激励竞争机制，这种状况就可从根本上改观。农村公共文化服务体系评估指标将具体考评其工作和服务是否达到预期的目标要求、服务质量的好坏、是否满足了农民群众的基本文化需求，实现了农民的基本文化权益。根据指标体系，政府部门和服务主体可以进行自我评估、自我检查、自我诊断，总结成绩和经验，找出差距和不足，有的放矢地加强管理，改进工作。上级主管部门可运用评估指标体系来检查和指导工作，根据评价指标，可以清楚地判定一个地区、一个部门、一个单位乃至某个工作人员从事农村公共文化服务的业绩，激励和鞭策其提高工作能力和水平，提升服务质量。同时，利用农村公共文化服务评估指标体系的成果，可以建立竞争和淘汰机制，科学合理地安排工作人员，充实和优化农村公共文化服务的队伍。

（三）监控农村公共文化服务体系的发展运行

建立农村公共文化服务评估指标体系，有助于政府部门及时掌握、了解和分析、监测农村公共文化服务发展状况及相关政策落实的效果，从而实施有效监管，调控农村公共文化服务体系的运行，促进管理的规范化、标准化和科学化。农村公共文化服务体系作为面向农民群众的基本服务，是社会主义新农村建设的一项重大育人工程、发展工程、民生工程和人心工程，是国家战略的重要组成部分，必须下大力气抓紧抓好。目前由于缺乏有效的评估，农村公共文化服务还处于一种很不自觉的状态。建立科学的评估指标体系，可及时对农村公共文化服务的情况进行分析和监测，哪些方面发展好，哪些方面发展不好；哪些因素影响进展，哪些因素促进发展；哪些符合标准要求，哪些不符合标准要求，从而采取措施调控农村公共文化服务体系的建设和运行，保证和监督党和政府的目标要求与工作部署实施到位。建立评估指标体系不仅能及时反馈各方面的情况和信息，同时能够对不良因素和运行情况进行预警：其发展是处于良性还是恶性，是正常还是不正常，是高效还是低效，有什么问题和隐患，通过评估指标体系可以得到清醒的把握，以防患于未然。同时，评估指标体系作为决策者和管理者的调控工具，在更大范围内，可以调控经济发展与文化发展、公益性文化与文化产业、非均衡发展与协调发展、加快发展与持续发展、经济效益与社会效益的关系及运行。在通常情况下，指标体系可以调控公共文化的投资方向、文化资源的利用、文化产品的社会需求量等，提高文化产品的生产和服务质量，促进农村基本公共文化服务标准化、均等化。

（四）指导农村公共文化服务体系的科学发展

建立农村公共文化服务评估指标体系，最根本的在于以科学发展观为指导，推动农村公共文化服务体系的科学发展，更好地服务于农民群众。评估指标体系的客观性、精准性以及预警性，都对推动农村公共文化服务体系的科学发展具有重要引领和促进作用。通过指标体系评估，可进一步明确和优化农村公共文化服务体系建设的目标要求，把握哪些产品和服务是真正受农民欢迎、农民真正需要的，哪些是政府部门一厢情愿、不受农民欢迎的，哪些是需要进一步优化、改善提高的，从而推动文化惠民项目与农民文化需求的有效对接，更好地制定农村公共文化服务的发展规划和战略目标。同时，构建评估体系有助于揭示农村公共文化服务体系的内在联系和发展规律，推进农村公共文化服务体系的内容、形式、手段、方式创新。通过评估指标体系的分析，可以帮助决策者和管理者发现农村公共文化服务体系提供的产品内容是否适合、形式是否恰当、载体是否完善、服务是否到位，从而采取法律的、政策的、行政的或经济的手段给予调控，引导其在科学的轨道上发展。而且，评估指标体系能够量化地反映文化资源的利用情况、投入产出情况、工作业绩情况，有利于提高效益，节约资源，推动农村公共文化服务体系的可持续发展。可见，建立量化的评估指标体系不仅十分必要，而且在现行条件下也完全可能和可行，具有必然性和现实性。

二、评估指标体系设计的基本原则

科学合理、可操作的评估指标体系，决不是一系列指标数据的简单堆积和随意组合，而应当真实可靠、逻辑严密，揭示和反映农村公共文化服务体系建设的内在联系和本质。既要反映农村公共文化服务各方面的因素和状态，又要突出主要方面和重点；既要反映发展趋势和前景，又要体现政策和价值导向；既要实在、量化、具体，又要方便、简易、可行。为此，设计中应把握以下基本尺度和原则。

（一）客观性原则

客观性是设计指标体系的首要要求。这一原则就是要求真实、客观、可靠，所设计的指标能够如实地反映出农村公共文化服务体系建设的本来面目和发展状况，不附加人为因素。对客观情况描述得越清晰、越简明、越符合实际，科学性就越强。然而，作为评估主体的人，由于受其价值观、思维定势和所生活的社会环境的影响，必然会影响农村公共文化服务评价的客观性。这就要求指标体系构建，一方面要尽量少选取主观性的指标，即关于印象、感受、偏好等不可度量、量化的指标。如服务态度、重视程度、满意度等，都是带有浓厚主观感情色彩的因素，通常是难以量化的。作为评估指标体系应具有可测度性，尽量选取其主要标志物、有代表性的数据来量化表达，而不能采取朦朦胧胧、统而化之的“大概”“可能”“差不多”“较好”的毛估评判。即使不得已采用了主观性较强的指标也要化为客观指标来表述。如满意度就是一个主观感受性指标，但对于评价公共文化服务的质量是不可或缺的，可用评估对象量化打分的办法来解决。另一方面，要使设计的指标少受人为因素的影响而能方便地得到，采集的数据要真实可靠，尽量排除先入为主的主观因素。如评估农村文化建设投入水平，选取“文化事业费占财政支出比重”“人均文化事业费”“文化事业费增长率”“每万人群众文化事业财政拨款”等客观指标就比较可靠。客观性也就是科学性，即指标内容的设置和取舍、指标体系结构的构建、各项指标权重的确定等既要有事实根据，又要有科学论证和理论支撑，使评价指标体系能够在基本概念和逻辑结构上清晰合理、严谨自洽。

（二）价值性原则

即评估指标体系的构建要体现党和国家的目标要求、战略部署以及政策和价值导向。必须坚定走中国特色社会主义新农村文化发展的道路，坚持把社会主义先进文化前进方向、农民群众满意不满意作为评价农村公共文化服务体系建设的根本标准，把农民评价、社会评价和政府评价统一起来。首先要坚持社会主义核心价值体系的引领，传播先进文化，用先进思想文化占领农村文化阵地。指标体系的设计要体现改革开放以来，特别是党的“十六大”以来，党和国家推动文化改革发展方针政策的落实，根据中央关于农村公共文化服务体系建设的目标任务、战略部署和工作要求来设计，并比较评估地区的落实和实现程度。这就要求评估指标体系的内容，既要有量的表达，也要有质的要求；既要体现生动活泼和多样化，也要有积极的思想内涵；既要坚持先进性导向，又要体现普适性要求，把坚持社会主义先进文化的引领贯彻到农村公共文化服务体系建设的各个方面、各项指标中。其次要把农民群众满意不满意作为检验农村公共文化服务绩效的最高标准。“金杯银杯，不如老百姓的口碑”，徒有其表的东西再多，也不如农民群众得到文化实惠、真正满意重要。服务质量取决于农民的满意度，这包括农民对政府重视和投入的满意度、文化服务设施的满意度、文化服务项目的满意度、重点文化惠民工程的满意度、社会提供支持的满意度等等。

（三）系统性原则

是指评估指标体系要能够比较全面系统地反映农村公共文化服务体系建设的总体状况和基本方面。评估指标体系应从政府投入、设施建设、服务内容、队伍建设、社会参与以及服务质量和创新等方面全方位反映和评估农村公共文化服务体系建设的基本情况和发展态势。一要注重整体优化性。即以较少的指标较全面系统地反映评价对象的内容，抓住最重要、最本质和最有代表性的东西进行量化描述。既要避免指标体系过于庞杂琐碎，又要避免单因素的选择，追求的是评价指标体系总体的优化或满意。如选取政府投入的总经费及占财政总支出的比重、总体覆盖率、满意度等等，从而对发展总体情况有明晰的把握。二要注重层次关联性。评估指标体系作为一个系统，是互相联系和互相制约的。指标之间既有横向联系，反映不同侧面的相互依赖关系；又有纵向联系，反映不同层次之间的包含关系。同时，层次指标之间要尽可能界限分明，避免指标相互交叉。指标体系是分层次的，由总指标分解成次级指标，再由次级指标分解成次次级指标。本研究将评估指标体系分为总系统指标（一级指标）、子系统指标（二级指标）和具体指标（三级指标）三个层次。各指标之间不是孤立的，而是一种内在必然的联系，能够揭示出带有规律性的东西。三要注重开放变动性。评价指标体系固然主要反映农村公共文化服务体系建设的现实情况，但也要能够从相关指标中对未来发展作出判断和估量。因此，它不应是封闭、静止的系统，而应当能够反映农村公共文化服务的变化和未来的发展趋势，适合做不同历史时期、不同地区的比较分析和预测，如设有服务创新程度、公共文化投入增长幅度、图书室新购图书册数等指标，以便预测未来的发展走势。

（四）可比性原则

构建评估指标体系的一个重要目的在于明确自身的方位，在自己与自己、自己与他人、自己与周边的比较中，找到优势和不足，采取有效的方法和措施取长补短，有针对性地推进农村公共文化服务体系建设。这就要求设计指标体系，对同类同层次的指标应该满足可比性的要求，不仅能够对一定地区农村公共文化服务的各项指标进行时间序列的纵向比较，而且能够用于不同空间地区的横向比较，还要考虑与其他类似的行业发展情况、以及与国外的发展情况进行参照比较。如纵向比较，即对同一对象进行一个时期与另一个时期发展情况的比较。其条件是指标体系中的各项指标、各种参数的内涵和外延要保持稳定，用以计算各指标相对值的各个参照值要保持连续性和稳定性。这样在与自身的比较中，就可以发现哪些进步快了，哪些进步慢了，哪些还相对滞后等等。又如横向比较，即不同对象之间的比较，需要找出共同点，按可比性来设计评价指标。这样，就可在与其他地区农村公共文化服务发展的比较中，发现哪些是自己的长处，哪些是自身的不足；在与教育、卫生等其他行业的比较中，发现哪些受到关注和重视，哪些必须改进和弥补；在与国外农村公共文化服务的比较中，发现哪些是有中国特色的优势，哪些是值得借鉴别人经验的短处，如此等等。因此，评估指标的设计应尽可能地采用相对数、平均数、比例数等，以便进行纵向、横向和交叉参照等多方面的比较。比如，宜采用文化事业经费占财政支出的比重、广播电视覆盖率、文化活动参与人数占农民总人口的比例等相对数值来表示，尽可能少采用绝对值。

（五）可行性原则

即实用性、可行性或可操作性原则。从理论上讲，评估指标体系设计和采集量越多、越细、越具体越能精确全面反映农村公共文化服务体系的建设情况。但在具体操作中，很多设想是行不通的。有的指标虽有重要意义，但很难用确切的指标来描述；有的很说明问题，但难以获得相应的数据支撑；有的实在而刚性，但无法判断其实现程度。显然，如果设计采取这类指标，理由虽然充分但实践中却不可行。因此，设计的评估指标应当具有可行性和可操作性，它们应当是方便可得、可量化和易于操作处理的。方便可得是指所需的数据易于采集，其信息来源渠道必须可靠，能够查得到、问得到、调查得到，标志物相对易于选取，诸如“场次”“人次”“万元”“册数”等等。可量化是指尽可能用量化的指标来说话、来表达、来评价，如用场次、次数、册数、人数、百分比等等来表示，克服以前对农村公共文化服务缺乏定量研究的局限。易于操作处理是指能够进行数据处理和表达，便于进行计算分析和比较，指标数量不宜过多过繁，过于庞杂和冗长。在相对比较完备的情况下，指标的数目应尽可能压缩，指标反映的内容要尽可能简化，抓住最主要数据和有代表性的标志物，减少或去掉一些对评价结果影响轻微的指标。如果在某方面缺乏现成的数据支撑，可采用的办法大体有：一是抽样问卷。这是采集数据最常用、最普遍、最基本的办法，它可以通过设置问卷表，作出量化的处理和分析，得到相关的原始数据。二是替代。采用内容关联紧密的数据来替代。比如，由于我国目前专门列出的农村文化事业经费的投入、支出等指标统计数据较少，研究中则可采用城乡全口径的数据来替代，再分析农村的占比。三是推断。即根据能够得到的相关数据指标，进行归纳、整理，从中测算出所需要的数据来。可见，只有当评估指标具有资料易得、方法简便、操作简单、客观有效的特点时，这样的指标体系才具有现实可行性，才能成为有效的评估工具。

从总体上，农村公共文化服务指标体系的设计应注意体现“三个结合”的构建思路：一是定性与定量相结合，定量和定性是两种不同的研究方法，但二者不是分立的。研究中要特别注重用数据指标进行定量研究，虽然量化带有一定的机械性或片面性，但却有自己的精确性和深刻性。一组数据可能胜过于“千言万语”。当前，我国农村公共文化服务体系评价和研究中并不缺乏定性、泛化和一般的东西，但缺乏量化、来自于实际数据的有力说明。当然，量化研究是反映和体现本质的，应当以量定性，深化定性研究。二是政府和群众相结合。农村公共文化服务体系建设离不开两大主要因素：政府主导和农民主体。因此，评估指标体系应充分显示政府的主导作用，如投入、导向、建设、服务等内容；另一方面要充分反映农民群众的主体地位，如参与度、满意度等，要充分体现出来。三是目标与现实相结合。指标体系一方面要根据中央关于农村公共文化服务体系建设的有关要求、国家提出的目标任务和战略部署来设计；另一方面要根据农村公共文化服务体系建设的现实情况、发展水平和发展趋势来设计。评估指标体系从根本上说，就是要评估农村公共文化服务实际发展水平，达到中央提出的目标、要求和任务的实现程度。实现的程度愈高，评估的结果愈好；反之，则评估的结果愈差。

三、评估指标体系设计的主要内容

由于在我国农村公共文化服务体系建设中，县、乡镇、村服务网点建设和服务能力具有关键作用，其建设的好坏、服务能力的强弱很大程度上影响着国家公共文化服务工作的落实和推进，因此本研究设计的指标体系重点强调县、乡镇、村服务网点建设和服务能力水平的评价。根据上述基本原则，本研究将指标体系分成三级：一级为总系统指标即农村公共文化服务体系建设总体水平，它是各方面情况的汇总和综合，指标代号为T。二级为子系统指标，分别反映和体现某一方面建设情况，主要列有5项，即农村文化建设投入水平、农村文化消费水平、农村公共文化服务队伍建设水平、农村公共文化服务设施建设水平、农村公共文化服务业绩水平，指标代号分别为T1、T2、T3、T4、T5。三级为具体指标，选取了100项，它们分别是：农村文化建设投入水平评估指标11个、农村文化消费水平评估指标5个、农村公共文化服务队伍建设水平评估指标10个、农村公共文化服务设施建设水平评估指标34个、农村公共文化服务业绩水平评估指标40个。

将上述三个层级的指标整合，就构成了农村公共文化服务体系建设评估指标体系，见表1。