以法律视角浅析我国民用机场特许经营管理权

黎明德

【摘 要】《民用机场管理条例》对机场的公共基础设施的定位，机场的运营方式从以前的直接经营型向管理型转变。本文从法律角度分析了机场特许经营权的内涵、实行的必要性和可行性，概述了几大机场试点情况并在此基础上提出了符合我国国情的实施路径建议，旨在抛砖引玉，促进机场特许经营更多地被国内机场采用，促进民航业的大发展。

【关键词】特许经营；政府特许经营；商业特许经营；机场特许经营

进入21世纪，我国经济实力显著增长，民航业的发展尤为迅猛，旅客吞吐量和货邮量屡创新高，机场运营方式从直接经营型不断向管理型转变，机场特许经营日渐为越来越多的机场所采用。实行机场特许经营符合经济发展规律和总体趋势，是民航业发展的必由之路。

一、机场特许经营的概念解析

1.特许经营的内涵及分类

“特许经营”一词本源于英文“franchise”，原指“关于奴隶、苦役的”身份，后即指“给予特权”，再后来演变为“特许经营权”，后特许经营逐渐发展到现在的商业特许经营和政府特许经营。

（1）商业特许经营权

商业特许经营几乎融入了我们生活的方方面面：麦当劳、肯德基等餐饮品牌店；耐克、阿迪达斯等服装品牌店等，这些都是商业特许经营。对于商业特许经营，我国政府颁布条例予以规范，如2007年2月6日，国务院颁布《商业特许经营管理条例》。根据该条例，商业特许经营，是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（以下称特许人），以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（以下称被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。

（2）政府特许经营权

政府特许经营没有一个统一、严格的定义，各国在不同的法律体系和政府功能定位下，对其定义不一而足，但其核心思想是基本一致的，通常将政府特许经营理解为：政府授予特定主体在特定范围内拥有的某项商品或某项服务排他性的生产、经营的特许专项权利。政府特许经营涉及的主要是公共服务领域和国家垄断和特定行业，具体包括公共事业特许经营（如供水、供电、供气和污水处理等）和行业特许经营（如电信、金融、民航和烟草等）。

2.机场特许经营权的法律属性

（1）机场特许经营权的概念

机场拥有特许经营权，是指机场将自己通过巨额投资形式建设、经营形成的航空运输业务保障服务平台资源（以下简称：“机场资源”）许可给符合标准的运营商使用，运营商利用机场资源按照一定的标准开展航空客、货运输业务及相关派生业务，并向机场支付相应的费用。

机场特许经营权来源于机场当局对机场的投资，按照谁投资、谁受益的原则，机场拥有对机场区域内各项经营活动的经营权，从而机场能对这些经营权进行特许。其核心是机场资源的使用权，机场拥有机场资源特许权。

（2）机场特许经营权兼具政府特许经营权和商业特许经营权两重属性

从法律角度而言，政府特许经营属于行政法律关系，商业特许经营属于民商事法律关系，机场特许经营权从根本上讲，既具有政府特许经营权的性质，又有商业特许经营权的性质，即机场特许经营的双重性质。

首先，政府处于社会经济发展的需要必须加强公共基础服务设施的建设，于是通过行政许可的方式将机场日常运营管理的事务交由机场管理机构完成，政府将机场特许经营权授予机场管理机构，这是行政关系的体现。

其次，机场管理机构为了更好地加强公共基础服务，将机场日常运营管理的事务所对应的机场范围内的各种资源通过商业特许经营的方式授予专业化公司，这是民事关系的体现。

二、实施机场特许经营的必要性和可行性

1.实行特许经营是机场由经营型向管理型转变的必由之路

结合国内外机场发展情况，笔者认为机场特许经营是一个非常有用的管理方式。机场属地化改革后，机场、航空公司和民航局三者的关系发生了重大的改变，计划经济体制下形成的直接经营型模式已经不能有效地处理好机场与民航局、航空公司和驻场单位的关系，机场的经营管理模式从直接经营型模式向管理型模式过渡，通过特许经营，机场专注于核心业务发展和管理，促进机场经营管理水平和效益的不断提高。

2.机场特许经营权实施已具备法律基础

从法律法规角度而言，在机场实施特许经营已具备法律基础。2009年7月1日正式实施的《民用机场管理条例》已明确将我国民用机场定位为公共基础设施，这就更加明确了机场经营模式应从直接经营型向管理型转变。

同时，《民用机场管理条例》第三十八条规定，“机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。 对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营” 。

三、我国机场特许经营试点情况及以后的实施路径建议

1.我国机场特许经营试点情况

2005 年3月，国家民航局选择了首都、上海、厦门和深圳机场进行了机场特许经营的试点，每个机场都制订了详细的工作方案报民航总局批准实施，并与航空公司和服务商进行了协商。首都机场在地面服务、航油供应和航空配餐等业务上进行试点。上海机场在地面服务、商业、宾馆等业务开展了特许经营。深圳机场在航空配餐、货运快线和航空货站开展了特许经营。厦门机场对航油供应采取了特许经营。

从我国国内机场实施特许经营的试点情况可知，在一些具体项目上有些机场取得了相对成功的经验。然而从总体来看，国内机场实施特许经营还是存在一些问题，与国外先进机场管理模式比较，我国的机场特许经营权仍处于探索的初级阶段。endprint

2.特许经营权实施路径建议

国内机场实施和完善特许经营权是大势所趋，但也会是一个渐进的、长期的过程，为了机场的长远发展，我们需要在把握机场特许经营的本质和优势的基础上，结合我国国情和机场自身的实际情况，不断创新特许经营形式。

（1）对完全没有放开的由于体制和历史原因形成的某些业务，如航油等，应该协商对经营这些特许业务的主体收取特许经营费，协商不成的，作为地主的机场，应有一定的话语权，甚至可以采取一些强硬措施，比如考虑引入其他经营者、限制经营等。

（2）在某些商品零售、餐饮、物业出租、广告、停车等项目上，对这些机场特许经营项目采取招标、拍卖或竞争性谈判等方式，选择有竞争力的经营者。成都双流国际机场在T2候机楼竣工投产后，就对候机楼的商业分地段分别进行了公开招标、拍卖和竞争性谈判等，分别引进了肯德基、麦当劳和COSTA COFFEE等国际餐饮品牌，另还引进了万宝龙，菲拉格慕、BALLY，COACH和TAG Heuer等国际一二线品牌。双流机场选择这些有实力的商家，与他们签订《候机楼经营合同》，转让一定期限内的特许经营权，不仅提升了候机楼的购物档次，方便旅客购物，而且机场收取特许经营费，增加了收入，取得了较好的经济效益和良好的社会效益。

（3）根据国际上先进机场和航空公司的做法，完全可以将航空公司的自行服务纳入机场特许经营范围。如香港国泰航空，其航班的客货运保障、飞机维修、配餐、加油等均与其他非基地航空公司一样委托各专营商开展。因此笔者认为，航空公司应该将地服、配餐、飞机维修等业务委托给专营公司代理，专营公司在取得机场的特许经营权后，接受机场在服务、运行、安全等方面的监管，优胜劣汰，确保机场服务质量等的不断提升。

以上笔者从法律角度简要分析了机场特许经营权的法理基础，实施的必要性和可行性，概述了我国民用机场试点实施特许经营情况，在此基础上，笔者对今后在机场实施特许经营提出了路径建议。机场特许经营的研究还需在理论和实践中不断摸索，机场特许经营制度实施一定会更好的使机场管理机构从传统的经营型向管理型转变，更好地发展民用机场，进而促进民航业的大发展。

参考文献：

[1]机场特许经营法律制度的理论与实务——以上海机场特许经营实践为基础的研究.政府法制研究，2007年第8期（总第18期）

[2]侯伟，马静，张翎，任军，宋培杰.浅议我国机场特许经营的发展方向.空运商务，2010.05（总264 期）

[3]陈力畅，崔怿.关于我国大中型机场特许经营模式选择探讨 .中国民用航空，No.352 2014.9endprint