老年福利公共支出发展的问题与对策研究——以经合组织国家的情况为参考

杨 俊

(中国人民大学 劳动人事学院，北京100872)

一、我国老年福利公共支出发展的现状与问题

老年福利是指国家和社会为了安定老年人生活、维护老年人健康、充实老年人精神文化生活而采取的政策措施和提供的设施和服务①郑功成:《社会保障学》，北京:中国劳动社会保障出版社，2007年版。。老年福利事业是具有福利性和公益性的社会事业，其所提供的老年福利产品具有较高的外部性②王颖，姚宏:《论财政在老年服务事业产业化中的职能定位》，《财政研究》，2004年第11期。，因而具有准公共产品的性质③郑功成:《中国社会保障改革与发展战略》(总论卷)，北京:人民出版社，2011年版。，所以单纯依靠市场会由于“市场失灵”而导致供给难以达到社会合意水平，因而政府是老年福利事业中处于主导地位的主体，老年福利公共支出是其发展的重要经济基础。

我国政府一直重视老年福利事业的发展，至今已经取得了重大的成就。首先，老年福利方面的公共支出水平逐年提高。《中国民政统计年鉴2011年》的数据显示我国的社会服务经费从1980年的17.5亿元增长到2010年的2697.5亿元，年均增长速度18.3%;社会服务经费占当期财政支出的比重也从1980年的1.42%提高到2010年的3.01%。老年福利支出作为社会服务经费的组成部分也随之增长，这带动了老年服务产品数量的增加。例如社会服务机构为老年人和残疾人提供的床位数量也从1980年的21.3万张增加到2010年的314.9万张，年均增长速度9.4%。其次，老年福利支出的项目不断丰富。老年高龄津贴制度出现，2009年宁夏回族自治区政府印发《自治区人民政府办公厅关于建立80岁以上低收入老年人基本生活津贴制度的通知》，为符合一定条件的高龄老人提供基本生活津贴，其做法为多数地区效仿，到2011年全国已经有14个省份全面建立高龄津贴制度，其中有800万老人享受待遇①《中国社会老龄化形势超出预测2055年老人总数将达4.72亿》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/16437687.html，2011-11-30.。在老年照顾服务领域，2001年国务院发布《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，提出建立“以社区为依托的老年照料服务体系”，民政部在2001年启动“全国社区养老服务星光计划”，推动了居家养老模式的发展②戴卫东:《改革开放以来老年福利制度建设的经验与教训》，《武汉科技大学学报》(社会科学版)，2012年第2期。。

尽管我国老年福利事业发展取得非凡成就，但是老年福利公共支出发展方面仍然存在着不可忽视的问题。首先，我国老年福利公共支出的增长速度滞后于我国老龄化发展的速度。2010年我国60岁以上的老年人口的比重为13.26%，2020年将提高到18%，届时将有2.43亿老年人③国务院办公厅:《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》，http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/27/content_2030503.htm.。老年人数量的增长大大增加了对老年服务产品的需求，然而我国老年服务产品的供给相对不足。例如我国目前失能半失能的老年人数量约为3000万④《2042年中国老年人口比将超30%传统养老模式弱化》，http://www.chinanews.com/sh/2011/09-01/3299256.shtml，2011-9-1.，占老年人总量的17%左右，但是我国养老机构仅可以为1.77%的老年人提供床位⑤《养老院双轨制:公立机构一床难求 民办企业难活》，http://finance.sina.com.cn/chanjing/sdbd/20120320/061911629676.shtml，2012-3-20.。其次，我国老年保障公共支出过于重视对现金性质的养老金的补贴，导致结构失衡。2010年我国各级财政对城镇职工基本养老保险基金的补贴为1954亿元⑥《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201107/t20110720_69907.htm.，而同年用于老年福利的公共支出估计为490亿元，仅是前者的25%。最后，在老年照顾领域重视对机构养老的公共支出补贴，对社区和家庭照料的补贴相对不足。根据《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，大多数老年人是在社区的支持下居家养老的，例如北京提出“9064”的养老模式，也就是96%的老年人是居家和社区养老，而只有4%的老年人是在机构养老的⑦《北京提出2020年实现“9064”养老服务新模式》，http://bj.people.com.cn/GB/8663140.html，2009-1-12.，但是目前在老年福利公共支出中更多的资金用于机构养老，例如《中国民政统计年鉴》2011年显示2010年国家对收养性机构的基本建设投资为82.2亿元，对社区服务单位的投资为25.4亿元，后者仅是前者的31%，在老年福利支出中用于社区的投资相对不足，同时更加缺乏对于家庭养老方面的公共支出。

本文将以经合组织国家为对象研究老年福利公共支出水平和结构与人口老龄化和经济发展的关系，以经合组织国家的老年福利公共支出发展的一般规律为借鉴，为化解我国老年福利公共支出中存在的问题，优化老年福利公共支出的投入效率提出政策建议。

二、经合组织国家老年福利公共支出发展的研究

本文以经合组织国家的老年福利公共支出和人口与经济发展数据为基础，分析老年福利公共支出的总量和内部结构与人口老龄化和经济发展水平之间的关系。其中考虑老年福利公共支出中的两种结构关系，第一种是现金性和实物性福利公共支出的比例关系，第二种是老年照顾服务中居家照顾和机构照顾的比例关系。之所以要考虑老年照顾服务中的结构关系是由于老年照顾服务已经成为老年福利公共支出中一个重要的组成部分，例如经合组织国家老年照顾公共支出占实物性支出比重为82%，占老年福利总支出的比重为50%，所以老年照顾服务方式在居家和机构之间的选择成为重要的研究对象。

(一)数据描述

本文利用的是经合组织国家统计数据系统(OECD Stat Extracts)所提供的经合组织34个国家从1980年到2011年的数据。经合组织国家一般采用的是广义的社会福利概念，其中包含了水平较高的养老保险，但是由于养老保险制度的中外差异较大，所以本研究中采用的老年福利公共支出是经合组织国家老年福利公共支出中扣除养老金后的部分。为了消除变量绝对水平在各国间差异可能导致的影响，本文采用了相对变量指标作为研究对象，例如衡量老年福利公共支出水平时以各国老年福利支出占各国政府总支出的比重为变量。经合组织国家的老年福利公共支出比重间具有较大的差异，以2009年情况(图1)为例，经合组织国家中德国和墨西哥的老年福利公共支出比重最低，接近于零;瑞典和以色列的水平最高，分别约为4.5%和5%。

进一步研究发现，经合组织国家在老龄化程度和人均产出水平(人均国内生产总值)间也存在较大的差异。表1汇报了2009年经合组织国家老龄化和人均产出的比较结果，发现2009年经合组织国家的老龄化程度的平均水平是14.9%，其中老龄化水平最低的墨西哥是5.8%，最高的日本是22.7%;人均产出(人均国内生产总值)的平均水平是33062美元，其中人均产出最低的墨西哥是14343美元，最高的卢森堡是79805美元。

图1 经合组织国家老年福利公共支出比重的比较(2009年)

表1 经合组织国家老龄化和人均产出的比较(2009年)

经合组织国家在老年福利公共支出、老龄化程度和经济发展水平之间的差异为本文的实证研究提供了资料，本文选取如下变量作为研究对象:第一类是反映宏观发展水平的变量，包括以各国65岁及以上人口占总人口的比重变量(记为old)反映的人口老龄化水平，以各国的人均国内生产总值水平变量(记为pgdp)反映的经济发展程度，以老年福利公共支出占政府总支出的比重变量(记为toExp)反映的老年福利开支水平。第二类变量是衡量老年福利开支内部结构的变量，包括以老年实物支出占比变量(记为ratio)反映的老年福利支出中实物性支出和现金性支出的相对关系，以居家照顾占比变量(记为famratio)反映接受老年照顾的老年人中选择居家照顾和机构照顾间的相对关系。表2中汇报了研究变量的描述统计信息。

表2 研究变量的描述统计信息汇报表

下文中将建立三个实证研究模型来分析经合组织国家老年福利公共支出的水平和结构与人口老龄化和经济发展之间的关系。

(二)实证研究模型

1.模型1——老年福利公共支出比重与老龄化及经济发展的关系研究

模型1中建立老年福利公共支出比重与老龄化水平和经济发展之间的关系方程，研究假设是随着老龄化水平的提高老年福利服务的需求将不断增加，同时经济发展水平的提高增强了社会对老年福利产品的供给，两个因素的结合将共同推动老年福利公共支出占政府总支出比重的增加。模型1的结构如下:

表3中汇报了实证模型1中通过分阶段引入变量的三次面板数据回归分析的结果。分析(1)中只考虑老龄化水平，估计结果显示老龄化水平每提高1个百分点，老年福利公共支出比重提高0.104个百分点，估计结果在1%的水平上统计显著;分析(2)中只考虑人均国内生产总值，估计结果显示人均国内生产总值每增加1万美元，老年福利公共支出比重提高0.169个百分点，估计结果通过了统计显著性检验;分析(3)中同时引入了老龄化水平和人均国内生产总值，两个变量的估计结果仍然是在1%的水平上统计显著的，同时两个变量的系数的水平有所下降。

表3 实证模型1的回归结果汇报表

实证模型1的分析结果验证了老年福利公共支出比重与老龄化程度及经济发展水平有正向关系的假设，并且可以根据回归的结果分解出老龄化和经济发展水平对老年福利公共支出比重的贡献率。以分析(3)中的估计系数为基础，结合表2中提供的各变量的平均值水平，可以发现平均的老年福利支出比重为1.46%，其中由老龄化水平决定的支出比重为0.83%，贡献率为57%，而由人均国内生产总值决定的支出比重为0.20%，贡献率为14%。

2.模型2——老年福利实物支出与老龄化、老年福利支出和经济发展的关系研究

模型2中建立老年福利实物支出比重与老龄化水平、老年福利支出和经济发展之间的关系方程，模型2的结构如下:

表4中汇报了实证模型2中通过分阶段引入变量的四次面板数据回归分析的结果。分析(1)中只考虑老龄化水平，估计结果显示老龄化水平每提高1个百分点，老年福利实物支出比重提高0.013个百分点，估计结果在1%的水平上统计显著;分析(2)的估计结果显示老年福利支出比重每增加1个百分点，实物性支出比重将下降0.033个百分点，估计结果仅在10%的水平上统计显著;分析(3)中同时引入了老龄化水平和老年福利支出比重，两个变量的估计结果都在1%的水平上统计显著，同时两个变量的系数的估计水平绝对值相比之前两个分析都有所提高;分析(4)中增加了人均国内生产总值，结果显示该变量对老年实物性支出比重没有显著影响，并且对其它变量系数的估计水平和显著性没有实质影响。

表4 实证模型2的回归结果汇报表

实证模型2的回归结果证明老年福利实物支出比重与老龄化程度具有正向的关系，同时揭示了实物支出比重与老年福利总支出水平之间具有的负向关系，这与两个变量的简单相关系数所提供的信息是大相径庭的。实物支出比重与老年福利总支出间的负向关系的可能解释是:相比现金支出，实物支出具有更强的针对性，可以更有效地将资源用于老年福利服务方面，从而提高了老年福利总支出的投入效率，降低了老年福利总支出的压力。所以从提高老年福利支出投入效率的角度出发，提高实物性的老年支出更为有利，特别是在老年福利支出水平较低的时候。

3.模型3——老年居家照顾比重与老龄化、老年福利支出和经济发展的关系研究

模型3中建立老年居家照顾比重与老龄化、老年福利支出和经济发展的关系方程，模型3的结构如下:

表5 实证模型3的回归结果汇报表

表5中汇报了实证模型3中通过分阶段引入变量的四次面板数据回归分析的结果。分析(1)的结果显示老龄化水平每提高1个百分点，老年居家照顾比重提高0.042个百分点，估计结果在1%的水平上统计显著;分析(2)的估计结果显示老年福利支出比重每增加1个百分点，居家照顾比重将提高0.140个百分点，估计结果在1%的水平上统计显著;分析(3)中同时引入了老龄化水平和老年福利支出比重，两个变量的估计结果都在1%的水平上统计显著，同时两个变量的系数的估计水平绝对值相比之前两个分析都有所下降;分析(4)中增加了人均国内生产总值，结果显示该变量对居家照顾比重没有显著影响，并且对其他变量系数的估计水平和显著性没有实质影响。

实证模型3的回归结果显示老年居家照顾比重与老龄化程度及老年福利支出水平间有着显著的正向关系，说明随着老龄化水平和老年福利支出水平的提高，居家照顾越来越成为老年照顾的主要模式。

三、对我国老年福利公共支出发展的建议

上文中基于经合组织国家的实证研究发现:一方面老年福利公共支出总量水平与老龄化和经济发展水平之间存在显著的正向关系，老年福利公共支出应当与老龄化和经济发展同步增长;另一方面发现随着老年福利公共支出水平的提高，老年福利公共支出内部的结构也随之发生调整。在本部分将以经合组织国家的情况为参考，针对我国老年福利公共支出的发展提出建议。

(一)对老年福利公共支出总量水平的建议

根据上文计算，人口老龄化程度和人均国内生产总值与老年福利公共支出水平之间的关系方程为:totExp=(0.297)+(0.064)·old+(0.096)·pgdp。以之为参考，将我国当前的老龄化程度和人均国内生产总值的实际水平代入该方程可以得到我国老年福利公共支出水平的参考值。以2010年的数据为对象，当年我国65岁及以上的老年人口占总人口的比重为8.87%，当年的人均国内生产总值约为0.47万美元①统计局:《2010年中国国内生产总值(GDP)397983亿元 约合6.04万亿美元》，http://www.wxphp.com/wxd_703xp0zlym9pg7z7h9ui_1.html，2011-1-21.，将两个变量代入到关系方程中得到2010年老年福利公共支出的参考值为0.91%。

根据2011年的《中国民政统计年鉴》提供的数据，本文估计当年老年福利公共支出占当年的财政总支出的比重约为0.55%，与参考值水平存在0.36个百分点的差距，这个差距说明我国当前老年福利支出滞后于老龄化和经济发展水平，需要从总量上提高老年福利公共支出水平。建议首先逐年提高财政支出中用于老年福利的资金规模，保证老年福利支出的增长速度超过财政和人均国内生产总值的增长速度;其次扩大老年福利支出的资金来源，例如数据显示2011年我国国有及国有控股企业的净利润为1.94万亿元②《国有企业资产总额达85.37万亿》，http://finance.ifeng.com/roll/20121025/7202152.shtml.，建议将国有企业利润的1%～2%划拨到老年福利支出中以提升其发展水平;最后调整国家财政补贴在养老保险和老年福利之间的比例，当前我国财政对养老保险补贴力度远大于老年福利支出，建议调整养老保险的目标定位，理清保险和福利两者之间的边界，在提高政府对老年保障补贴的基础上增加老年福利公共支出的比重。

(二)优化老年福利公共支出内部结构的建议

随着我国未来人口老龄化程度和经济发展水平的提高，一方面要不断提高老年福利公共支出的总量水平，另一方面也要对老年福利公共支出的内部结构进行优化，提高福利支出的投入效率，增加老年人可以享受的福利产品的数量和质量。

1.优化老年福利公共支出中现金支出和实物支出的结构

基于本文第二部分中实证模型2的研究结论，在提高老年福利公共支出的针对性和使用效率方面实物支出优于现金支出，因为对老年群体的现金补贴有可能用于非福利产品的消费，而实物性补贴由于限制了老年个体使用资金的范围，所以在实现既定的老年服务产品的消费目标时可以带来老年福利公共支出的节约。结合我国当前的实际情况，我国的老年福利公共支出规模处于较低水平，所以应当以实物性支出为主，提高福利支出的使用效率。例如北京市2010年为老年人提供了养老服务券，这是一种实物性福利支出，资料显示每期该券的回收率高达96%①《消费场所难找利用率不高 养老券哪儿花去》，http://www.chinanews.com/cj/2011/05-11/3033330_2.shtml，2011-5-11.，这说明了实物性支出在扩大福利产品消费方面的高效率。

在提供实物性支出补贴的时候，要实现“补贴到人”，这样可以更有效地利用市场的竞争来优化资源配置，提升福利产品供给的质量。以老年服务的实物补贴为例，政府对老年人入住养老机构进行实物补贴，通过将补贴资金发给老年人个体，由老年人个体在诸多养老机构间进行自由选择，这样会极大地激励养老机构提升服务效率。其实质是在老年机构之间引入了竞争机制，为了吸引更多的老年人入住，机构之间必然在服务成本和服务质量之间进行竞争，这种竞争的结果将有助于老年人获得数量更多、质量更高的服务。

2.优化老年照顾福利公共支出中居家支出和机构支出的结构

基于本文第二部分中实证模型3的研究结论，随着老龄化水平和老年福利支出水平的提高，接受居家照顾的老年人占接受照顾的老年人总体中的比重不断提高。经合组织国家的数据显示，12.5%的老年人需要老年护理照顾，其中4.37%的老年人选择机构照顾，8.12%的老年人选择居家照顾，即居家照顾的比重为65%。经合组织国家的数据说明居家照顾已经成为老年照顾的主流模式，所以我国也应当以居家养老为主体，与机构养老协调发展，为老年人提供充足的照顾服务。

政府在对老年照顾福利支出方面要根据接受居家照顾和机构照顾的人数的比例关系来合理确定支出的分配，改变将资金过多投入到机构照顾的现状，加快提高对于居家照顾的福利支出投入。一方面要不断增加社区老年福利设施的基础建设投资占总投资的比重，不断扩大对社区提供服务的补贴力度，使社区可以更有效地扶助家庭为老年人提供照料服务;另一方面对于有需要照顾老人的家庭提供直接的帮助，可以采取减免有老人的家庭的税费，例如日本对赡养70岁以上老人的配偶或子女减收所得税20万至35万日元②周建卿:《老人福利》，台北:台湾商务印书馆，1983年版。;也可以为有老年人的家庭购置房产提供补贴，例如新加坡对年轻人愿意和父母居住或购买与父母较近的房屋时可以一次性减少3万新元③沈鸿:《新加坡“乐龄人士”如何养老》，《社区》，2006年第13期。;也可以为在家中照顾老年人的家庭成员提供护理津贴，例如日本根据一定条件对护理自家老人的家庭成员支付“慰劳金”，从而把家庭照顾与社会福利结合起来④王伟:《日本家庭养老模式的转变》，《日本学刊》，2004年第3期。。

在对机构照顾的老年福利支出投入的问题上，一方面要注重通过政府公共福利支出撬动社会力量扩大服务产品供给的数量，另一方面要注重激励机构提高福利产品的质量。为了更有效地发展机构养老，需要在政府的投入和引导下动员社会力量共同参与。政府应当对民办的非营利性养老机构进行补贴，一方面制定民办养老机构在用水、用电、用地和税费等方面的优惠政策以分担其运营成本，另一方面补贴民办养老机构的营业收入以实现其收支平衡。通过对民办机构的帮助发挥政府福利公共支出撬动社会力量的功能，在政府的引导和帮助下增加老年照顾服务的供给。政府对养老机构的补贴分为显性支出和隐性支出两类，其中显性支出是指政府将已经获得的财政收入补贴到机构中，而隐性支出则是指政府让渡潜在财政收入给养老机构，例如政府对养老机构的营业税和所得税的减免。相比显性支出，隐性支出具有更高的激励效果。因为作为隐性支出的税费减免多与养老机构的营业收入有关，机构的营业收入越大则税费减免的效果越明显，反之如果机构经营不善，则税费减免的效果甚微。所以建议在补贴养老机构方面要强调隐性支出的激励效果，推动养老机构不断改善经营管理，节省运营成本，提高服务质量，最终必然有助于提升老年人福利水平，推动老年福利事业可持续发展。