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核心内容图解│关键词：未成年人 监护│

《意见》中共44条内容。哪些情形可撤销监护权？失职父母监护权如何变更？该由谁来提出？该由哪些部门对未成年人进行保护？这些社会关注的问题在《意见》中都有明确的规定。以下是《意见》核心内容的图解。

目的：切实维护未成年人合法权益，加强未成年人行政保护和司法保护工作，确保未成年人得到妥善监护照料。

一般规定

核心概念 监护侵害行为：指父母或者其他监护人（以下简称监护人）性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，以及不履行监护职责严重危害未成年人身心健康等行为。基本原则 未成年人最大利益原则

报告和处置

发现、报案或举报主体

学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员；其他单位及其工作人员、个人。

公安机关

出警处置，制止正在发生的侵害行为并迅速进行调查。情况紧急时将未成年人带离监护人，就近护送至其他监护人、亲属、村（居）民委员会或者未成年人救助保护机构。

临时安置和人身安全保护裁定

民政部门

应当设立未成年人救助保护机构（包括救助管理站、未成年人救助保护中心），对因受到监护侵害进入机构的未成年人承担临时监护责任，必要时向人民法院申请撤销监护人资格。

临时监护方式

家庭寄养、自愿助养、机构代养或者委托政府指定的寄宿学校安置等。

人民法院

依法受理人身安全保护裁定申请和撤销监护人资格案件并作出裁判。

申请撤销监护人资格诉讼

申请撤销监护人资格的主体

1.未成年人的其他监护人，祖父母、外祖父母、兄、姐，关系密切的其他亲属、朋友；

2.未成年人住所地的村（居）民委员会，未成年人父、母所在单位；

3.民政部门及其设立的未成年人救助保护机构；

4.共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位。

撤销监护人资格案件审理和判后安置

人民法院可以判决撤销其监护人资格的条件

1.性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，严重损害未成年人身心健康的；

2.将未成年人置于无人监管和照看的状态，导致未成年人面临死亡或者严重伤害危险，经教育不改的；

3.拒不履行监护职责长达六个月以上，导致未成年人流离失所或者生活无着的；

4.有吸毒、赌博、长期酗酒等恶习无法正确履行监护职责或者因服刑等原因无法履行监护职责，且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，致使未成年人处于困境或者危险状态的；

5.胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，经公安机关和未成年人救助保护机构等部门三次以上批评教育拒不改正，严重影响未成年人正常生活和学习的；

6.教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，情节恶劣的；

7.有其他严重侵害未成年人合法权益行为的。

判后安置

· 判决撤销监护人资格，未成年人有其他监护人的，应当由其他监护人承担监护职责。

· 没有其他监护人的，人民法院指定个人担任监护人。

· 没有合适人员和其他单位担任监护人的，人民法院应当指定民政部门担任监护人，由其所属儿童福利机构收留抚养。

申请恢复监护人资格

可以书面向人民法院申请恢复监护人资格。

相关部门解读│关键词：背景 原则 起诉 带离 兜底│

2014年12月23日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部举行新闻发布会，向社会各界和媒体介绍《意见》有关情况，并答记者问。最高人民法院审判委员会专职委员、研究室主任胡云腾、最高人民检察院公诉厅副厅长史卫忠、公安部治安管理局副局长闫正斌、民政部社会事务司司长张世峰出席发布会。本刊根据发布会的内容整理了以下五个社会公众比较关心的问题。

问题一《意见》出台的背景是怎样的？

最高人民法院审判委员会专职委员、研究室主任胡云腾在发布会上介绍说，未成年人是祖国的未来，民族的希望。党和国家历来高度重视未成年人保护工作，近年来出台了一系列保护未成年人的法律法规和政策措施，未成年人权益保护工作取得了积极成效；十八届三中全会确定的全面深化改革的目标任务，对儿童工作提出了专门要求。但是，侵害未成年人权益的违法犯罪行为仍然时有发生，近来媒体不断报道的侵害未成年人犯罪特别是监护人侵害未成年人的案件，成为当前十分突出的社会问题，对此，中央领导高度关注，人民群众反映强烈。为依法处理监护侵害行为，确保未成年人得到妥善的监护照料，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部深入调研论证，广泛征求意见，征求了全国人大、国务院、妇儿工委等多家中央单位的意见并得到大力支持，制定了本《意见》。

问题二《意见》遵循了哪些基本原则？

据介绍，制定《意见》时遵循了一些基本原则：一是坚持未成年人最大利益原则。《意见》在各项制度设计方面，都充分考虑到未成年人身心特点并尊重未成年人意愿。二是坚持制度创新原则。在符合立法精神的前提下，《意见》对未成年人保护工作进行了前瞻性的设计，规定了公安机关在紧急情况下的带离制度，民政部门的临时监护制度，人民法院作出人身安全保护裁定的程序和内容，当事人申请恢复监护人资格的程序，以及检察机关全面监督制度等。三是坚持撤销监护人资格极为慎重的原则。《意见》列举了撤销监护人资格的七种严重情形，并规定撤销监护人资格后当事人在一年内还可以申请恢复监护人资格，目的就是尽量减少撤销监护人资格的数量，尽可能地维护亲情，促使未成年人回归家庭。四是坚持部门间衔接配合原则。《意见》明确了公安、民政、检察院、法院各部门的职责和工作衔接方式，推动建立了多部门分工明确、紧密衔接的工作机制。五是坚持社会力量参与原则。《意见》在发现报告、调查评估、家庭教育辅导、提起诉讼、案件审理、回访考察等方面，都积极引导和鼓励社会力量共同参与。这项工作，光靠政法机关、行政机关努力还不够，必须依靠人民群众、依靠基层组织和社会团体组织。

问题三人民检察院对虐待罪可以起诉符合刑法规定吗？

《意见》规定，监护侵害行为可能构成虐待罪的，公安机关应当通报所在地同级人民检察院。未成年人及其近亲属没有告诉的，由人民检察院起诉。最高人民检察院公诉厅副厅长史卫忠在回答记者提问时说，人民检察院对虐待罪可以起诉，主要是考虑未成年人一般不具备诉讼能力，而伤害未成年人的又是他们的监护人。实践中，未成年人遭受家庭虐待的，实施虐待行为的监护人当然不会起诉自己，其他近亲属出于种种原因，比如难以收集证据，不愿多管别人的家务事，怕惹麻烦等等，也往往无法或者不愿代为告诉。因此，检察院代为告诉就显得非常重要，这样可以更好地惩罚犯罪，也可以更好地保护未成年人权益。因此，由检察院起诉虐待罪，是符合刑法规定，也符合我们工作实际的。

问题四公安机关在出警过程中可以带离监护人如何判断？

《意见》明确规定，公安机关在出警过程当中发现未成年人身体受到严重伤害，面临生命安全威胁，或者处于无人照料的危险状态的时候，应当带离其监护人。公安民警在具体的执法过程中如何判断这三种危险状态？公安部治安管理局副局长闫正斌在回答记者的提问时说，需要根据现场当时的情形来判断：第一种情形，未成年人身体受到严重伤害的，根据未成年人受伤的情况做出判断；第二种情形，面临严重人身安全威胁的，通过了解实施监护侵害行为的监护人是否经常施暴或者有暴力倾向，比如监护人长期酗酒、吸毒，精神异常等情况；第三种情形，无人照料的危险状态，主要根据未成年人年龄、无人照料的时间、次数等综合因素来做出判断。

问题五民政部门承担监护兜底的作用具体体现在哪些方面？

民政部社会事务司司长张世峰在回答记者的提问时说，民政部门承担监护兜底的作用具体体现在四个方面：一是临时监护。在公安部门带离之后，这些未成年人可以到他的其他监护人、亲属、村（居）民委员会等单位和个人处，如果没有地方去或者需要带到未成年人救助保护机构的，未成年人救助保护机构必须接收并且要履行临时监护的责任。二是关于会商。《意见》中专门确定了一个会商制度，在临时监护期间，民政部门和未成年人救助保护机构在对未成年人提供生活照料的同时，还要为未成年人提供心理疏导、情感抚慰等服务，同时，对监护人要给予必要的监护辅导。要与公安机关、村居民委员会、学校及亲属进行会商，根据案件侦办查处情况说明、调查评估报告和监护人接受教育辅导等情况，做出这个孩子是否回到监护人身边或者是否要提起撤销监护人资格的诉讼。三是诉讼主体。民政部门和未成年人救助保护机构作为多元诉讼主体之一，要发挥诉讼主体的作用，同时《意见》还做出一条专门的规定，就是对于符合撤销情形，有关单位和个人没有提起诉讼的，在人民检察院的建议下，民政部门及未成年人救助保护机构也可提起诉讼。四是判后安置。在人民法院撤销监护权之后，要另行指定监护人，在没有其他监护人可以指定的情况下，民政部门要承担兜底监护人的责任。这个工作对民政部门来讲是一个全新的工作，也是一项有很大挑战性的工作。应该说，民政部门还存在着机构建设缺位、设施薄弱、人员不足、专业队伍紧缺等诸多的困难和问题，但是我们知道，未成年人保护工作不能等，也等不起。下一步我们要进一步加大工作的力度：一是加强硬件建设，目前许多县还没有未成年人救助保护机构；二是要加强队伍建设，通过培训提高工作队伍的素质。三是充分发挥和利用社会组织、社区、社工“三社”的力量，共同推进工作的开展。

问题六出台《意见》与推动试点工作是什么关系？

民政部社会事务司司长张世峰在回答记者的提问时说，试点工作与《意见》相辅相成，又有所区别，剥夺监护权是试点工作的一个重要环节。在工作对象上，《意见》保护的是遭受监护侵害的未成年人，且限于侵害严重的情形；试点工作面向陷入生存困难、监护困境和成长障碍的未成年人，对象更为广泛。在干预情形上，《意见》强调对正在或已经遭受侵害的未成年人采取紧急保护措施，试点工作更注重对可能遭受侵害的未成年人提前关注，防患于未然。在工作措施上，《意见》建立了行政干预和司法裁判的衔接机制，通过撤销监护权等方式保证未成年人不再遭受侵害并能得到妥善的安置；试点工作强调源头预防和早期干预，通过摸底排查、热线报告等方式掌握困境未成年人情况，开展风险等级评估，并对家庭实施分类帮扶措施，以提升家庭监护能力，保障未成年人健康成长。在传统理念中，“血缘高于一切”“孩子是父母的私人财产”“打骂虐待孩子是家务事”等思想观念在我国还根深蒂固。试点工作面临的最大挑战就是面对监护人严重侵害未成年人权益的行为，难以采取有效的干预措施。《意见》的出台，一是解决了试点工作遇到的最大政策瓶颈，即通过剥夺监护权保证未成年人得到妥善安置。二是《意见》的出台也对积极推进试点工作提出强烈的要求，要求通过试点工作夯实未成年人保护工作的基础，降低剥夺监护权案件的发生概率，为未成年人健康成长营造良好的家庭环境。

专家评析│关键词：制度建设 专业使命 新起点│

《意见》的公布施行，标志着我国未成年人国家监护制度的探索向更高层次迈进了一步，在理论界和学术界引起了很大的反响和关注。专家学者对此是如何评价的？他们从理论层面和专业视角有何建言？本刊特约两位长期关注和研究儿童问题的专家进行评析。

北京大学卫生政策与管理系教授 刘继同

中国版现代儿童福利制度建设与儿童家庭社工专业使命

最高人民法院、最高人民检察院、公安部和民政部联合发布的《意见》，是中国政府有关依法处理监护人侵害未成年人权益行为的首个国家级法律规定，是首次对人民法院在七种情况下可以剥夺亲生父母子女监护权予以明确司法规定，标志着中国法治国家建设与社会福利法治、儿童福利法治化建设进入崭新历史阶段，具有划时代和里程碑式的意义。

《意见》对中国特色现代儿童福利制度框架建设，尤其是对公检法司系统和民政部门、各类未成年人救助保护机构和儿童家庭社会工作者均具有特别重要的现实、理论、政策和专业服务涵义，标志着少年司法亚体系与更大儿童福利体系之间“互动与整合”进入实质性制度建设阶段，标志着中国少年司法亚体系成为整个儿童福利体系框架重要组成部分，标志着公检法司和民政系统传统的“行政化”社会服务向“专业化”社会工作服务的战略转型和升级，标志着本土化与专业化儿童家庭社会工作时代来临。

首先，《意见》对公检法司系统，尤其是民政系统赋予崭新的国家监护职能，授予法律规定的防止和预防儿童虐待服务权限，明确规定国家剥夺监护人侵害未成年人权益行为的一般规定、报告与处置、临时安置和人身安全保护裁定、申请撤销监护人资格诉讼前提条件、撤销监护人资格案件审理和判后安置等整个流程和司法实践基本原则，为公检法司系统具体从事少年司法活动，尤其是处理儿童虐待、儿童忽略和各式各样监护人侵害未成年人权益行为提供司法标准和判决准则，意义重大。对于公检法司系统而言，代表国家行使国家监护权并非全新工作，而是已有多年司法实践。《意见》最大的历史贡献是以国家法律形式首次正式“确认、肯定和授权”公检法司系统行使国家监护权，为公检法司系统依法处理监护人侵害未成年人行为提供法律依据和司法指南。因此，对公检法司系统来说，《意见》为少年司法体系建设和行使国家监护权奠定法律基础。但是，对民政系统来说，如何行使国家监护权和国家亲权，为困境儿童提供国家司法保护，无论是在理论上、政策上、实践上，还是在思想认识、价值观念和工作态度上，均是一件崭新的事物，极少具有相关的工作经验和亲身体会。对如何开展这项新工作迫切需要专业培训。不言而喻，与公检法司系统相比，民政系统面临的挑战更加巨大，面临的考验更加严峻，面临的困难更加复杂多样，面临的压力更大，因为民政系统要在国家监护中承担“兜底性责任”。

更为重要的是，从整个儿童福利制度框架角度看，少年司法和国家监护只是儿童福利体系的重要组成部分，而且是儿童福利服务体系中“最后一道防线”，其他大量预防性、发展性、正常化和普惠性儿童福利服务，都需要由医疗卫生、教育、住房、民政等部门来承担。这意味着除医疗卫生、教育服务和部分少年司法服务之外，民政部门主要提供其他所有的福利服务，这包括家庭福利服务，社区为基础的社会保护服务，以及设置、管理社会工作机构等。因为儿童福利是一个世界公认的广义概念，儿童福利制度与儿童福利服务体系基本功能是确保所有儿童身心健康地成长，国家亲权、国家监护、国家保护和国家责任是儿童福利基础。

其次，《意见》对未成年人救助保护机构，包括数量、规模不断扩大的社会工作机构来说，同样具有十分重要的理论、政策和专业服务意义。长期以来，未成年人救助保护机构面临大量儿童虐待与儿童忽略案例，但在无法律授权情况下，难以开展专业化保护服务，致使儿童虐待问题日趋严峻。《意见》的出台为救助保护机构提供专业化与个性化保护服务奠定法律基础。更为重要的是，《意见》对救助保护机构提出更高的要求，指明未成年人救助保护机构未来发展方向，一是未成年人救助保护机构开始承担一项崭新的专业服务职责。对这项崭新的任务应尽快了解、掌握、熟悉，做好充分准备，以便全面履行国家监护责任。二是未成年人救助保护机构都要加快结构功能转型步伐，跳出机构和院舍的地理空间限制，尽最大可能将儿童保护、预防性和发展性服务功能角色扩展到社区和家庭中。三是未成年人救助保护机构人员应全面理解和深入学习《意见》，提高专业服务能力和发挥应有作用。

第三，《意见》对专业社会工作者的理论、政策和专业服务意义最大，对社会工作专业服务体系建设社会影响最为广泛深远，尤其是对儿童、家庭、医务、学校、司法、社区社会工作者更是如此，专业涵义丰富多彩。一是儿童福利本质上是国家最大政治问题。现代儿童福利的国家亲权、国家监护、国家保护实质上说明，儿童福利服务的基本特征是国家法律授权的“法定服务”。这意味儿童福利不是什么人都可从事的专业服务，是个具有高度政治性、法律性和专业性的社会福利服务。《意见》明确授权专业社会工作者在撤销监护人资格案件审理和判后安置中重要的专业责任。二是《意见》明确规定关于处理监护人侵害未成年人权益行为的一般规定、报告和处置环节、临时安置和人身保护裁定、申请撤销监护人资格诉讼、撤销监护人资格案件审理和判后安置，对社会工作者在每个环节之中所处地位、扮演角色、发挥作用做了原则规定，尚需要细化。三是社会工作者迫切需要针对监护人性侵、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害、无人监管、忽略孩子等严重侵害未成年人合法权益行为，在本土专业服务和试点经验基础上，针对每类问题特殊性与关键问题，分门别类地制定各类情况下儿童国家监护社会工作实务手册或实务指南，以便为受虐儿童提供专业化与个性化帮助服务，这是彰显社会工作专业性的最佳途径和机遇。四是中国社会工作教育院校应尽快开设儿童社会工作实务、家庭社会工作实务、司法社会工作实务类课程，从事有关方面的实务性研究，开展有关方面的研究性实务和各类试验性项目，尽快总结儿童社会工作实务经验和模式，形成国家级和地方级儿童社会工作专业服务标准。五是尽快通过试验性、示范性项目，最好是将社会工作教育研究、儿童社会工作实务研究与儿童福利政策研究、政策倡导，尤其是制度创新和社会工作专业服务体系建设有机整合起来，将儿童福利理论研究、社会工作教育、社会工作实务和儿童福利制度创新形成一体化思维，并在制度建构过程中科学合理划分公检法司、民政、工青妇、基层组织、社会服务机构和专业社会工作者之间“边界”，以儿童为中心，一切为了孩子，以未成年人利益最大化为原则，克服部门分割体制的弊端，确立各自职责角色和工作分工机制，使《意见》发挥应有作用。

中共十八大代表全国律协未成年人保护专业委员会主任北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华

开启未成年人保护历史新起点

我在未成年人保护领域已经工作十五年，其中最让我痛心的就是面对孩子在家庭遭受严重伤害案件时的无可奈何。我们不仅多次经手办理类似案件，还从2008年起就对媒体公开报道的家庭暴力案件进行梳理和研究，并分别在2011年和2014年发布研究报告。在我们统计的媒体公开报道的近700件案件中，其中孩子被打死的就有359件，超过一半。十多年来，我在反复通过各种方式呼吁要建立有效的预防和处理监护人侵害孩子权益案件的制度。其中接受媒体采访可能就不下百次，大小会议的呼吁更是不可计数。日前，最高法院、最高检察院、公安部、民政部发布了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，我认为这项政策具有历史性意义，将开启我国未成年人保护工作新的起点，它标志着沉睡了近30年的法律条款终于要被激活，那种面对孩子在家庭遭受严重伤害而无可奈何的局面终将结束。

这项政策比较全面地确立了八项具体制度：一是公安机关的全面调查制度， 二是公安机关的应急处置制度，三是临时监护制度，四是教育辅导、调查评估和集体会商制度，五是人身保护裁定制度，六是撤销监护人资格制度，七是监护人资格恢复制度，八是检察机关的公诉以及法律监督制度。这项政策还有一些规定可圈可点，比如明确规定：办理此类案件时要遵循未成年人最大利益原则，给予未成年人特殊、优先保护；公检法单位有专门机构的，优先由专门工作机构办理监护侵害案件；积极引导、鼓励、支持法律服务机构等社会力量参与；民政部门应当将符合条件的受监护侵害未成年人纳入社会救助和相关保障范围等。

尽管新的政策具有重大的历史性意义，但这只是一个新的起点。不论是国家及地方有关部门，还是社会各界，都应该清醒我国未成年人保护工作面临的挑战，需要我们继续秉承一颗爱心，为保障那些处于困境中的孩子健康成长继续做出不懈的努力。

1.国家有关部门需要尽快调研，就具体制度的落实给以指导。新的政策在撤销监护人资格案件的受理、审理等方面做出了比较明确的规定，基层法院基本可以参照执行。但公安机关的全面调查、应急处置，民政部门的临时安置、教育辅导、调查评估、集体会商、提起撤销监护人资格诉讼，检察机关的法律监督以及对虐待案件提起诉讼等制度，在工作中如何具体落实，可以说不论是基层单位，还是国家有关部门，都还缺乏具体经验，这需要有关部门，结合工作的推进和案件的办理，尽快总结经验，出台更具体的操作性文件。

2.基层相关公职人员要转变观念，树立服务意识，积极落实政策。这是一项具有历史意义的政策文件，怎样有效传达到基层，让每个民警、每个民政干部都了解并认真贯彻执行，将是一个挑战。

3.当前基层未成年人救助保护机构的力量过于单薄。当前我国救助站有1891个，基本覆盖了所有地市级城市，但很多县里还没有救助站，专门的未成年人救助保护机构只有274个，很多县域的救助机构，一般也只有3名左右工作人员。随着经济社会的发展，国家应该在未成年人救助保护等社会领域有更多的资金投入，至少要保障每个县有一家救助机构和相应的未成年人救助保护专业人员。

4.当前社会专业力量也并不发达。在民政等部门办理监护人侵害被监护未成年人权益案件中，不论是教育辅导、调查评估等工作，还是调查取证、决定是否提起诉讼以及诉讼过程，都需要大量专业儿童保护社工和律师的参与。从推进儿童保护事业发展的角度看，民政部门应该整合资源，通过政府购买服务的方式，尽快培育、发展专业的儿童保护类社会组织，培养、发展专业的儿童保护社工和法律人才。

5.发现机制需要进一步加强。新的政策虽然规定了学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报，但这只是一个倡导性的条款，发布政策的四个部门很难在政策中规定不举报的法律后果。那么，在监护人侵害被监护未成年人权益时，政府相关部门如何及时发现以采取后续干预措施？如果不能发现，依然难以有效保障孩子权益。民政部在前期一些地方的试点工作中，主要是依托当地居（村）委员会开展了大量排查工作，取得了很好的成效。建议继续发挥各地（居）村委会的排查功能，以及时把权益受到监护人严重侵害的案件情况反馈到政府相关部门。

社会公众怎么看│关键词：进步 优先 纠偏 完善 同步 体系│

自去年12月28日《意见》公布以来，社会各界反应强烈。对未成年人监护权进行了热烈的讨论。截至2015年1月17日，根据百度搜索相关网络信息多达240万条。梳理他们的热议，主要有以下观点和看法。观点一《意见》的出台体现出法治的进步

有公众认为，《意见》对未成年人权益保护起到了法律支撑作用。不仅回应了民意，更是为孩子健康成长竖起了一道坚实屏障。剥夺监护权可以将未成年人从被侵害中救出，是一种非常直接的保护方式，同时也给天下的失责父母以最严重的警告，这是法治的进步。

观点二《意见》体现了“儿童权益优先”的国际通则

有公众认为，《意见》对“剥夺”抚养权的明细化，大大增强了操作的规范性；民警“有权带走受害人”、检方“可以直接诉监护人”等，更体现了国际通行法则：“儿童权益优先”。

观点三《意见》是对传统观念的有力纠偏

有公众认为，《意见》的出台，使“国家监护”成为一种理念，对看似牢不可破的“家庭监护”传统观念提出了挑战。通过转移监护权实现国家和政府的监护，是对家庭监护的补充，有利于为未成年人的健康成长创造良好的环境。

观点四《意见》有利于儿童权利保护制度体系的健全和完善

有公众认为，《意见》规定民政部门应当设立未成年人救助保护机构（包括救助管理站、未成年人救助保护中心），对因受到监护侵害进入机构的未成年人承担临时监护责任。这种制度设计，有利于确保未成年人得到妥善监护照料。

观点五社会配套的支持应同步启动

有公众认为，好的法律条规，需要周全考虑各种细节，需要社会配套的支持同步启动，需要与现实无缝衔接。监护权转移只是第一步，关键是要给孩子更好的生活。在实施剥夺失责父母监护权之后，还需要有相对完善的救助制度兜底。无论是安排在福利院或未成年人保护中心，还是另觅合格的监护人，相关部门必须对此予以妥善安排，决不能让孩子掉进空档。

观点六应构建多机构多部门联合的儿童家庭保护体系

有公众认为，在家庭侵害儿童事件的处理方面，应该构建多机构多部门联合的儿童家庭保护体系，公安、妇联、社区等要敢于直接干预，医疗系统要建立专门的处置机构。一线医护人员一旦发现有儿童受到家庭暴力伤害，要及时通知有关的儿童保护组织，切实把保护未成年人的新规落到实处。学校等要通过相关课程，提高儿童对家庭侵害的认识和自我防范的意识，同时也要教会儿童如何及时有效寻求外界的保护。

民政部门怎么办│关键词：部署 试点 探索│

民政部门如何承担兜底责任？这是社会关切的焦点和公众关注的热点，也是民政部门面临的新机遇和新挑战。为此，民政部党组高度重视，提出了明确的工作思路和着力点，进行了试点先行的制度体系设计，并倡导地方进行大胆的实践创新和有益探索。

部署——工作思路和着力点

2013年6月25日，民政部副部长窦玉沛在未成年人社会保护试点工作会议上强调，未成年人社会保护工作是一项复杂的社会系统工程，必须以地方党委、政府强有力的决策支持为前提，要建立起“政府领导，民政牵头，部门配合，社会参与”的未成年人社会保护工作机制，建立家庭、学校、社会和司法保护的联动衔接机制，建立监测、预防、发现、报告和干预机制；要在现有救助保护服务网络的基础上，积极发挥城乡社区早发现、早干预、早帮扶的作用，开展困境未成年人摸底调查工作，逐步形成未成年人社会保护网络体系；要不断创新工作方式和方法，统筹整合社区、社会组织、社会工作专业人才、志愿者等力量和资源；要高度重视基础性政策创制工作，逐步形成比较完备的未成年人社会保护政策法规和标准体系，推动形成长效机制。

2014年6月，民政部副部长窦玉沛在全国未成年人社会保护试点工作讲习班上指出，为进一步建立健全我国未成年人保护制度，今后一段时期，需要逐步推动建立“以家庭监护为主体，以社区、学校等有关单位和人员监督为保障，以国家监护为补充的监护制度”。未成年人社会保护涉及多个领域，工作主体涉及不同部门和各类群团组织。做好未成年人监护工作，要创新工作思路，有效整合制度资源、部门资源和层级资源。一是要建立政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作机制。民政部门要切实承担未成年人保护“兜底”的作用，形成密切配合、齐抓共管的综合保护机制；二是构建“市、县、乡镇（街道）、村（居）”四级联动、纵向到底、横向到边、覆盖城乡的未成年人社会保护网络；三是建立监测、预防、报告、转介、处置“五位一体”的联动反应机制；四是健全家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护无缝衔接的运行机制；五是加强与公安、法院等部门协作配合，依法处置家庭监护缺失、监护不力或监护失当事件，实现未成年人家庭监护行政干预和司法裁判的顺利衔接。

2015年1月14日，江苏省政府召开新闻发布会，民政厅厅长侯学元就《省政府办公厅关于完善困境儿童分类保障制度的意见》进行了新闻发布，并就相关问题回答了记者提问，并接受了采访。

试点——203个地区启动了未成年人社会保护试点工作

2013年5月6日，民政部下发了《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》（民函〔2013〕143号），决定开展未成年人社会保护试点工作。以现行流浪未成年人救助保护机制为基础，在江苏、河南、四川等20个地区启动了未成年人社会保护试点工作，力求建立监测、预防、报告、转介、处置“五位一体”的联动反应机制，推动构建以家庭监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度。2014年7月7日，民政部下发《关于开展第二批全国未成年人社会保护试点工作的通知（民函〔2014〕240号），决定在78个地区开展第二批全国未成年人社会保护试点工作。目前全国共有98个国家级试点地区、105个省级试点地区。重点探索建立未成年人保护的预防监测、发现报告、帮扶干预、联动反应机制，推动建立“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的监护制度。试点工作成效明显，各地基本建立了“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的领导和协调机制，逐步实现家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护的有效衔接。试点地区将监护缺失、监护无力、监护失当等困境未成年人作为重点工作对象，全面开展摸底排查，建立基础台账，推动建立多渠道的发现报告机制，强化教师、医生、社区工作者等特殊职责人员及亲友的发现报告义务。122个试点地区通过整合青年服务热线、公益热线、市长热线等方式，建立了热线电话，受理响应电话举报。建立了困境未成年人风险评估的标准，对重点家庭进行调查评估，并采取针对性的帮扶措施。目前，通过地方编办批准，44个试点地区已经将过去的“流浪未成年人救助保护中心”更名为“未成年人保护中心”，成为未成年人保护工作的重要平台和服务载体。有些省近期将在所有的县级单位普遍开展未成年社会保护工作，结束试点阶段。

探索——地方未成年人权益保护实践的创新之举

2015年 1月14日，江苏省政府发布《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》，从生活、医疗、监护和救助等环节为全省25万困境儿童拉起“兜住底、盖住面、溢满爱”的安全保障网。江苏省在分类保障的基础上发放基本生活费，并与物价上涨挂钩联动，给予动态价格补贴。除继续保障孤儿基本生活外，今后，将参照孤儿标准向艾滋病病毒感染儿童发放基本生活费，不低于当地平均生活水平，并按时足额打卡发放。对监护人监护缺失的儿童，按照当地社会散居孤儿基本生活费的80%以上发放生活费补助，有条件的地区可参照标准全额发放。监护人无力履行监护职责的儿童、重残重病和流浪儿童及其他需要帮助的儿童，有条件的地区可按当地社会散居孤儿基本生活费标准的一定比例发放生活费补助。此外，困境儿童今后都将被纳入各类医保，享受重大疾病慈善救助；享受法律援助和司法救助，专业社工心理咨询服务等。弃婴和流浪乞讨未成年病人医疗救治，实行首诊负责制和先救治后结算。

贵州省凯里市开展一项基于“国家监护”理念的地方试验。其主要目标之一是让那些监护缺失的困境儿童重新回归家庭和社会。据统计，未成年人犯罪的发案量，一度占到凯里市发案量的1/4，且重复犯罪率高。“凯里试验”是：市领导包片、干部驻点，镇村两级排查常态化，学校登记报告，对困境未成年人动态监测；设立专门的未成年人保护中心，建立高规格的部门联席会议制度；开展“防乞保学”“春雨工程”，构建监护干预新模式。

左.7名凯里“儿童乞讨团”未成年人被安全护送回家右.眉山“光脚男孩”穿着新鞋踏上回家路

四川省眉山市坚持把未成年人保护工作纳入党委、政府重要议事日程，率先建立困境儿童救助机制，着力构建以“一个中心、六项机制、八类政策、五大行动”为核心的未成年人社会保护“1685”工作模型，形成“政府、社会、家庭”三位一体良性互动的未成年人社会大保护格局，取得了阶段性成效，被中央综治办、共青团中央、中国法学会评为全国“未成年人健康成长法治保障工程”最佳案例。

北京、江苏苏州、江西万载、湖北荆州等地通过政府购买服务、动员自愿服务等方式，积极引导民办社工机构等社会组织及高校自愿者等社会力量，运用社会工作专业方法开展困境未成年人摸底排查、监护评估、监督干预和关爱帮扶等工作。

民政一线工作者怎么说│关键词：落实 关系 特点 建议│

《意见》明确规定民政部门应当设立未成年人救助保护机构（包括救助管理站、未成年人救助保护中心），代表政府履行对未成年人国家监护的兜底责任。对此，直接从事未成年人救助保护工作的一线民政人是怎么看、怎么想的？本刊约请了两位分管未成年人救助保护工作的负责人作为代表谈谈他们的感想和思考。

南京市民政局社会福利与社会事务处处长周新华：四部门《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》出台后，我们组织人员进行了认真的学习，感觉具有很强的指导性、实用性。南京是民政部确定的第二批未成年人社会保护试点城市，我们以市政府名义成立了领导小组、制定了实施方案，明确了困境未成年人的五类对象，其中监护缺失和遭受家庭暴力儿童更是重点保护对象。如果把四部门《意见》落实好了，未成年人权益保护工作就成功一半了。当然，《意见》在基层落实，还需对内容进一步细化，重点是处理好以下几个关系：

第一，处理好监护和临时监护的关系。临时监护后就学如何解决？在临时监护时出现一些伤病等意外情况，怎么处理？监护人和临时监护人谁的意见占主导地位？《意见》中没有提及，需要进一步明确。

第二，处理好其他监护人和救助保护机构的关系。《意见》第十二条规定，“对身体受到严重伤害需要医疗的未成年人，公安机关应当先行送医救治，同时通知其他有监护资格的亲属照料，或者通知当地未成年人救助保护机构开展后续救助工作” 。通知亲属和通知救助机构是“或者”的关系，但我们感到两者应具有先后关系，在通知后者之前，应先通知前者。此外，按照《民法》规定，监护人有5个层次，5类监护人也应有先后顺序。

第三，处理好生活照顾和医疗费用的关系。《意见》规定监护人应当依法承担医疗救治费用，其他亲属和未成年人救助保护机构等垫付医疗救治费用的，有权向监护人追偿。为什么生活照顾费用不能追偿呢？生活照顾费用也应该由父母监护人承担，这个资金承担的责任不能丢。

大手拉小手，快乐伴你走

第四，处理好追偿与政府救助的关系。追偿的费用范围应进一步明确为就医、就学、生活等未成年人直接发生的费用，救助的费用应明确为护理、后勤等工作成本性支出。

第五，处理好民政与其他部门的关系。比如自诉和公诉，需要与检察院做好衔接。还有第二十一条规定的“随访”工作，如果随防家庭不配合、不开门怎么办？因此要与公安部门做好衔接。

第六，处理好组织与人员的关系。《意见》二十八条提出，有关单位和人员向人民法院申请撤销监护人资格的，应当一并提交 “调查评估报告”，出具调查评估报告的是不是要求是专业权威机构？这个组织的从业人员资格有何要求？这些也需进一步明确。

第七，处理好刚性和柔性的关系。《意见》规定了人民法院可以撤销其监护人资格的情形，但是对法院判决的规定柔性有余、刚性不足，自由裁量权过大，让申请人对判决的结果缺少心理预期，影响申请人的申诉的积极性，更缺少对违法者的威慑力。

《意见》对民政部门提出了更高的要求，我们将进一步加强与有关部门的协调配合，出台具体实施细则，规范工作流程，加快临时监护场所建设，加大政府购买服务的力度，把未成年人保护工作做实、做细、做出成效。

陕西省宝鸡市救助管理站副站长杨珺：《意见》的出台，彰显了国家对未成年人合法权益保护的进一步完善，同时也推动了我国未成年人保护工作前进的步伐。《意见》呈现出以下特点：一是明确了公安、民政(未保机构)、司法三部门对受侵害未成年人保护的职责、职能；二是重申并明确了民政部门的监护资格；三是在儿童保护方面，对公安，司法延伸了工作内容，加深了工作内涵。特别是加强了司法部门对儿童保护的工作力度。突出了行政保护和司法保护有效衔接的工作理念；四是提出了许多新的、有效的、易操作的条款；五是对民政部门的未保中心的职能有新的拓展。作为一名多年从事儿童保护工作的人员，我提几点建议：一是发现——报告——处置的路径要简单明了，易操作，实现一门受理，多部门配合。如发现监护人有侵害被监护人的情况，任何人，任何合法机构都可以报告社区，由社区的社工根据情节的轻重缓急，报告给法院，由法院处置。需要公安配合调查、拘留的，公安“上手”。需要撤销监护人的监护权，社区配合调查取证，证据确凿，法院直接依法撤销监护人的监护资格。撤销监护人监护资格后，对受害未成年人的保护，由法院依法裁决，裁决其他法律顺序监护人监护的则由其他法律顺序监护人监护；裁决由未保机构监护的则由未保机构监护。二是加强社区的社工队伍建设。设立社区儿童保护的专干，对社区家庭的监护情况予以监督、评估，发现未成年人利益有侵害的现象或苗头，第一时间报告处置。三是监护人监护权的撤销或恢复都必须经过法院的裁决，监护人侵害被监护人如何量刑，也必须通过法院审理，在儿童保护上，司法工作要“下行”，要先行。

结 语

“幼吾幼以及人之幼”。2014年，四部门联合出台的《意见》为未成年人权益再撑保护伞，令人振奋，令人欣慰。《意见》给问题家庭的孩子带来“福音”，带来阳光般的温暖，带来选择新生活的可能，带来拥有健康人生的机会。2014年，是中国全面深化改革元年，是全面推进依法治国和法治国家建设元年，也是中国现代少年司法体系建设元年。

法律的权威在于实施。在具体执行《意见》的过程中，需要有相应的社会机制实现对接，需要更强的责任意识，需要更积极的探索和创新精神，需要更有力的措施和行动。未成年人保护依然任重而道远。