托底线 救急难 促发展积极探索构建新型社会救助体系

毛志刚 胡 琦

托底线 救急难 促发展积极探索构建新型社会救助体系

毛志刚 胡 琦

2013年5月起，张家界市在永定区进行社会救助改革试点，以民政部门为统筹建立联合救助平台，整合各类社会救助资源，构建新型社会救助体系，为推动社会救助方式转型、努力构建民政新格局开展了一系列探索和实践。

一、前期探索的成效及启示

2013年5月，在市民政局协调下，永定区人民政府出台了《关于加强弱势群体帮扶救助工作的实施意见》（以下简称“《实施意见》”），明确了按照“政府主导、社会参与、城乡统筹、分类指导、管理规范、法制保障”的原则，强化社会救助服务网络和信息化建设。通过两年努力，在全区建立了以城乡最低生活保障和农村五保供养制度为基础，以医疗、教育、住房、就业、司法等专项救助为重点，其他救助和社会帮扶为补充，部门责任明确、社会广泛参与，资金落实、管理规范，覆盖城乡，与全区经济社会发展水平相适应的社会救助体系。同时，明确了完善城乡最低生活保障制度、完善农村五保供养制度、建立城乡医疗救助制度、完善临时生活救助制度、完善贫困学生助学制度、完善城乡住房保障制度、建立就业援助制度、完善扶贫帮困制度、完善法律援助制度、加强其他弱势群体帮扶救助工作等十个工作重点，形成了以民政为主体、相关部门协同救助的工作模式。

2013年11月，永定区人民政府印发了《张家界市永定区弱势群体资金救助实施办法（试行）》（以下简称“《实施办法》”），明确了资金救助的基本原则、救助对象、救助内容、资金的筹集和管理、各部门工作职责、责任追究等内容。《实施办法》的出台，标志着该区对救助资源的整合基本成型，对弱势群体的救助进入实质性阶段。

2013年9月，该区基本完成了弱势群体帮扶救助信息管理系统建设。截至目前，全区弱势群体基本信息已全部录入完毕，救助工作可以全部通过救助系统开展。2014年度，全区共统筹帮扶救助资金1050万元，确保弱势群体帮扶救助工作有人办事，有钱办事，能为弱势群体办成事。

综观该区的新型社会救助体系建设改革试点，主要体现了以下几个创新点：

1.救助理念从“施惠型”向“权利保障型”转变。社会救助制度作为社会保障制度的一个重要组成部分，是现在社会维护弱势群体利益、促进社会公平正义的重要制度设计，具有丰富的伦理道德意蕴。一方面，从国家和社会获得救助，是宪法规定的公民的一项基本权利。国务院《社会救助暂行办法》的颁布实施，则意味着公民获得社会救助的权利在现实生活中得到了基本保障。另一方面，经济社会发展的加快、社会分工不断细化、收入分配形式的多元化，客观上导致了社会贫富差异的扩大。社会救助制度体系不健全，各部门条块分割，对这些群体的分散救助杯水车薪，无法有效满足求助者的实际诉求。此外，“涟漪效应”和自媒体时代信息传递速率的“乘数效应”，困难群体的现状被迅速放大，从而形成“潮涌效应”，严重损害了社会的公平正义。因此，建立快捷高效的新型社会救助体系，保障人们群众社会救助权利，是履行民政部门公共服务职能的重要体现，也是保障和落实民权的职责要求。

2.救助模式由粗放式向集约化转变。以往的社会救助模式，主要体现在承担社会救助职能的部门间缺乏协调、协作，存在多头管理、条块分割、救助力量分散、信息共享渠道不畅等现象，影响社会救助的整体效应。一方面，救助主体多头，导致政出多门，标准各异。另一方面，施救对象过于集中，容易造成新的不公平。部分准救助对象采取虚报家庭经济状况的策略，游走于多个部门之间，以取得更多的救助资金，从而产生“救助依赖”。

在本次改革试点中，区政府成立了弱势群体帮扶救助领导小组，由区长任组长，相关副区长任副组长，承担各专项社会救助职能的19个部门为成员单位，领导小组办公室设在区民政局，负责领导小组日常工作。各乡镇政府、街道办事处也成立了相应的领导小组和工作机构。同时，完善了全区弱势群体基本信息平台，将城乡低保户、五保户、孤儿、流浪乞讨人群、残疾人、贫困学生、住房困难户、就业困难户、库区贫困移民、计生手术后遗症对象、贫困母亲、失独家庭、贫困职工特别是贫困教师等弱势群体纳入该平台进行统一管理。建立了覆盖全区的弱势群体帮扶救助信息网络，实现了动态管理和信息共享，有效遏制了“救助依赖”现象，提高了救助效率，更大限度保障了公平正义。

3.救助体系由扁平化向立体化转变。以往的救助体系以适度普惠性为主，着重突出了“托底线”的职能，而对“救急难”力有未逮。由于医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助等专项救助制度还不完善，贫困家庭医疗难、子女上学难、住房条件差、打官司难等问题仍然比较突出。此外，在救助实施中，生存性救助多、发展性救助少，输血型救助多、造血型救助少，比如鼓励支持低保对象就业的政策力度不足，无法使救助对象通过全面、综合的救助，从根本上彻底摆脱贫困状况。

在本次改革试点中，该区按照“政府统筹、集中使用、用途不变、各记其功”的原则，加大了帮扶救助资金和政策的整合力度，即按照“部门救助、联合救助和特困救助”三个层次依次实施救助。“部门救助”指对经主管部门调查核实符合相关救助条件的弱势群体对象，由主管部门根据职责权限，视其困难情况给予各自政策规定范围内的帮助救助；“联合救助”指对经主管部门初次救助后仍然十分困难，需要进一步帮扶救助的弱势群体对象，由民政部门牵头，启动部门联合救助程序；“特困救助”指对因患重大急危病、重大自然灾害、重大交通意外事故等导致家庭贫困，且经部门救助和联合救助后仍极度困难的弱体群体对象，启动实施特殊困难救助程序。部门救助和联合救助确保了“托底线”，“特困救助”则强调了“救急难”。

二、探索中的困难及原因分析

改革从来都不是一首田园诗。在永定区探索构建新型社会救助体系的的过程中，同样也存在一些困难，主要体现在利益纠葛、资金筹措和道德风险等方面。

1.旧制度的运行惯性导致部门利益纠葛增多。新的联合救助制度在最大限度的整合了救助资源的同时，也遭到了少数职能部门的反对。由于机构设置和职能分工，这些部门在以往的救助过程中各自为政，掌握着对救助对象的审查和对救助资金的管理权限，而联合救助制度将这些部门对救助对象的审查权和资金管理权限收归弱势群体帮扶救助领导小组及其办公室集中掌控，使得这些部门认为被削弱了自主权，从而给救助工作的实施带来了一定的阻力。在实际操作中，区一级行政体系在全国行政体系中处于基层，更多的阻力来自于区直部门的上级主管部门，自上而下的压力成为改革的难点。

2.投入和回报的不对称性导致资金筹措难度增大。社会救助制度不是生产财富的制度，而是转移财富的制度，是一项通过国民收入再分配实现社会公平的制度，具有对社会救助的投入与从社会救助中获得的回报具有不对称性的特点。这种格局使社会救助的参与者更多看到社会救助在利益上“异己”的一面，缺乏对社会救助多投入和少获取的动机。从实际效果来看，尽管在《实施意见》中提出要“广泛募集社会资金，拓宽救助资金筹集渠道”，但个人或社会团体注入救助资金的形势并不容乐观。

3.新型社会救助体系的高效性导致道德风险增高。社会救助制度所产生的道德风险主要体现在“救助依赖”。“救助依赖”主要表现在救助对象对政府的依赖性增强，缺乏主动摆脱救助的动机。而新型社会救助体系的三级帮扶救助制度在使得救助工作更加高效的同时也助长了一部分求助者的“救助依赖”，即出现社会救助“养懒汉”的局面。并且，随着社会救助体系的效率的不断提高，“救助依赖”的群体便会越大，不利于社会救助与群众生产自救的良性发展。

三、完善新型社会救助体系的设想及建议

为进一步完善新型社会救助体系，使之成为集“托底线、救急难、促发展”等功能于一体的社会制度，我们在探索的基础上提出以下几点发展思路：

1.进一步破除体制机制障碍。建立一个兼顾公平与效率的规则社会，需要各群体在利益权衡中互相让步，既得利益群体甚至需要作出较大的牺牲。“两利相权取其重，两害相权取其轻”。在今后一个阶段，政府应继续发挥主导作用，逐步打破部门利益的条条框框，更加有效地整合救助资源，最大限度地激发救助体系活力，使有限的救助资金用在最需要的人的身上。

2.进一步提高制度设计的科学性。完善、科学的制度体系是构建新型社会救助体系的前提和基础。按照永定区社会救助三级帮扶救助体系制度设计的初衷，“特困救助”是为了在原有“托底线”的基础上突出“救急难”职能，但由于“特困救助”处于整个金字塔式三级救助体系的末端且审批程序复杂、审批时限冗长，导致救助效率低下，无法及时满足准救助者的需求。下一阶段，应积极探索“托底线”和“救急难”的双轨救助机制。“部门救助”和“联合救助”程序主要适用于对一般性、普遍性困难的适度普惠型救助，而“特困救助”与之并列，适用于紧急性、特殊性困难的应急型一站式救助，即“绿色通道”制度。

3.进一步扩大救助资金的筹资渠道。一方面要强化政府投入。按照公共财政要求调整财政支出结构，加大对社会救助工作的投入，所需资金列入同级财政预算，区财政加大对欠发达乡镇（街道）的财政转移支付力度。另一方面要广开社会救助渠道。坚持投资主体多元化、运行机制市场化、服务方式多样化的基本方向，充分发挥政府主导和政策引导作用，鼓励社会力量和个人捐赠、赞助和参与社会救助事业；对社会力量兴办救助事业的，在规划、用地、税收等方面给予政策优惠。进一步发挥慈善总会和公益性社会团体的作用，广泛发动人民群众开展爱心募捐、扶贫济困活动。

4.进一步防范社会救助制度的道德风险。防范社会救助制度的道德风险就是要规避其负向和消极的后果，引导其向正向和积极的方向发展，实现社会救助制度的伦理生态。一是构建社会救助制度责任主体的多元关系，实现社会救助在一定程度上的“社会化”和社会工作的职业化；二是强化社会救助的激励机制和约束机制，把推进积极就业作为开展社会救助的重要内容和参考依据；三是完善社会救助制度的运行机制和管理体制，建立健全高效的社会救助信息管理和披露系统；四是坚持政府责任与个体责任的统一，实现社会救助制度中个体德性与制度正义的伦理生态，促进个体的全面自由发展，使个体道德的发展与社会伦理道德的进步相得益彰。