高等学校职员制度体系分析

贺蓓蓓

摘要：自《教育法》、《高等教育法》提出建立高校职员制度以来，高校职员制度在我国部分高校已实行十多年，至今未能形成科学的制度体系。随着教育领域综合改革的不断深入，高校管理体制改革的不断深化，提升高校管理水平和加强高校管理人员队伍建设的呼声越来越高，建立高校职员制度的要求越来越强烈。本文试从分析改革试点高校推行职员制度存在的问题，探析改革的真正目的和职员职业化的定位，提出职员制度的框架体系，并就制度的实施提出有关政策建议。

关键词：高等学校；职员制度；体系

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要“完善中国特色现代大学制度”，其中建立合理而有效的、符合中国国情的用人机制，是现代大学制度建设的重点之一。随着教育领域综合改革不断深入，国家稳步推进高校管理体制的整体改革，不断扩大高校办学自主权和理顺高校内部管理机制，为高校用人机制改革创造了良好的制度环境。

2006年，原人事部颁发《事业单位岗位设置管理试行办法》等一系列岗位聘用管理制度以来，高校已普遍建立岗位设置管理制度，初步形成人员分类管理的制度体系。但岗位设置管理制度等一系列的人事制度改革却没有解决高校管理人员的发展瓶颈、队伍专业化发展水平不高等问题。因此，各高校都希望加快实施职员制度，促进管理队伍的专业化建设水平，提升管理质量，推动学校教育事业的整体发展。

一、高校教育职员制度试点存在的问题

1995年，《教育法》提出建立教育职员制度。1998年颁发的《高等教育法》进一步明确“高等学校的管理人员，实行教育职员制度”。20多年来，国家、地方和学校一直在探索建立科学可行的高校教育职员制度。1999年，教育部人事司出台了《高等学校职员制度暂行规定（征求意见稿）》（下文简称《暂行规定》）。此后，直属5所高校相继试点职员制度，但始终没有建立起完善的教育职员制度框架，迄今没有在全国高校中推广。从5所高校的实施方案中分析，职员制度体系一直难以建立的原因有以下几方面。

（一）实施目的不明确。无论是教育部出台的《暂行规定》，还是5所试点学校的实施方案，虽然都强调通过制度创新来加强管理队伍建设，提高学校管理水平，推动高等教育事业更好的发展，但是在实际操作中，实施职员制度的目的往往变成如何解决职员的职务晋升空间和提高职员待遇。时至今日，高校的人力资源管理者提及如何解决职员职务待遇问题时，就立刻提出加快实施职员制度，把实施职员制度简单地看成是增加高级职员岗位和解决职员待遇的制度，提高职员工作积极性的“救命稻草”。这种过分的利益导向导致职员制度在设计环节上就受到了极大限制，使制度设计者和实施者偏离了实施该项制度是为了打造一支职业化、专业化的高校管理人员队伍的方向，想方设法地通过职员制度的实施增加职位和提高职员待遇，忽略了聘任制度、岗位分类、岗位责任和岗位考核等制度的创新。

（二）现行人事管理机制不科学。现行高校人事工作管理架构中，各业务主管部门多头管理，相互出台的制度不衔接，甚至互相抵触。如组织部门掌管着高校领导班子的任命权；机构编制部门牢牢控制着学校的内设机构和领导职数的设置权，按照“去行政化”的要求，大量缩减学校内设机构和领导职数；人力资源社会保障部门则是事无巨细、生老病死都在其管理范围内，在管理高校的岗位设置、人员聘用时，以编制部门批复同意的内设机构和领导职数为基础，核定学校各类人员的岗位结构比例。三权分立，各执一方，看似有利于高校人事工作的公平、公正，但这种部门分割管理的机制，造成不同部门在各自管理的领域上，对实施职员制度都有不同的看法和担心，难以行成合力统筹推进高校职员制度改革，使得改革进展缓慢，无法形成科学的制度体系。而教育部门、高校在没有这些部门的支持下，单方面推动职员制度的实施，只能是画饼充饥，巧妇难为无米之炊。

（三）改革涉及面广，深水区问题多。尽管法律和不同部门的文件上都提出要推行职员制度，但是无论是在国家法律层面，还是部门规章、文件都没有对这项制度的定义、框架、内容等作出清晰、具体的描述，加大了实施的难度。尤其是，在现行人事管理制度框架下，推行职员制度势必会与现行的岗位设置制度、工资制度、聘任机制、退休待遇制度等政策相冲突。不同制度之间如何衔接，成为制度实施的主要障碍。如绩效工资制度强调向专业技术人员倾斜，高校管理人员待遇在制度理论设计层面上已被要求比专业技术人员低，严重打击了管理人员的积极性。又如现行的岗位设置制度，也是向专业技术人员倾斜，为获得更多的专业技术岗位和高等级专业技术岗位，学校通过大量的压缩管理岗位和工勤岗位，使得管理人员工作任务重、压力大。更重要的是管理岗位总量的减少，使得“金字塔”式的晋升通道更加惨不忍睹。对于上述这些困难和问题，教育部出台的《暂行规定》和5所部属学校的试点方案中并没有很好地解决，职员队伍的专业化建设成效不明显。

二、职员制度的实施目的

1904年1月（光绪三十年）张百熙、荣禄、张之洞等人制定《癸卯学制》，即《奏定学堂章程》。该章程中的《学务纲要》开宗名义提出：“学堂所重不仅在教员，尤在有管理学堂之人。必须有明于教授法，管理法者，实心从事其间，未办者方易开办，已办者方能得法；否则成效难期，且滋流弊。” 显而易见，高校光有教授治学还不行，还要有懂管理之人治校。实施教育职员制度，简单来说，就是为了把好管理人员入口关，提高高校管理人员的管理服务水平，实现管理人员专业化。

1.从依法治教的角度看。教育职员制度是法律规定实施的，是高校基本用人制度的重要组成部分。加快推进职员制度，是落实依法治教的重要举措之一，有利于推动学校人事管理工作规范化、法制化和科学化，为深化学校用人制度改革提供制度保障。

2.从深化人事制度改革的角度看。十八届三中全会提出要推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。实施职员制度目的就是希望高校“去行政化”、破除“官本位”思想，真正打破管理人员的身份管理，广泛调动管理人员的工作积极性，更好地为学校事业发展服务。

3.从人力资源管理角度看。职员制度是现代大学人力资源管理的重要组成部分。实施教育职员制度，是将管理人员职业化、专业化，为建立一支高素质、专业化的管理人员队伍提供制度保障，从而促进高校管理工作的规范化、人性化和科学化。

三、管理人员的职业定位

《高等教育法》提出建立高校教育职员制度，实际是高校管理人员职业化的开端，对高校管理人员重新定位，为高校管理人员职业化提供了法律依据。高校教育职员制度的构建和实施，实质就是管理人员职业化的一个过程。通过对管理人员职业进行科学定位，才能更好地了解需配备怎么样的人才、需具备哪些能力素质以及其成长规律，为构建科学的、具有可操作性的教育职员制度架构指明方向。

1.从法律看。《高等教育法》第五条规定：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”高校是实施高等教育的主体。教师、科研人员是实施高校教学、科研、社会服务等三大任务的主要承担者，因此，高校的主体还是教学、科研人员。由此推论，法律对管理人员的职业定位更多的是服务。这种“服务”定位将使得职员制度的设计不应该再套用计划经济时代的“行政管理”模式，为去行政化改革的实现提供依据。

2.从现代大学建设需求看。2004年10月，教育部人事司原司长李卫红提出：“管理是科学，也是生产力。一流的高校必须要有一流的管理水平。高校的管理上不去，教学科研肯定上不去。”[1]从西方高等教育的发展史看，其管理人员的职业定位从早期的“业余型”，经历高校规模扩大时期的“兼职型”，最后由于高等教育普及化以及管理学科的兴起和发展并应用到高校内部管理中，使高校管理人员逐渐发展为完善的“专职型”。近年来，随着我国高等教育事业的高速发展，高等教育大众化水平不断提高，尤其是现代大学的建设，要求高校管理人员能够提供具有针对性、多样性、专业性的管理服务。这种客观要求，使得我国高校管理人员逐步向西方高校管理人员的“专职型”过渡，以提高 “专业化”水平。“专业化”的职业定位，要求管理人员在知识上和技能上专业化。这种专业化需要通过制度来予以保障。因此，在设计职员制度框架时，必须以专业化为方向，搭建科学合理的岗位分类、职务晋升、考核激励、薪酬福利等制度，以制度管理推动管理人员专业素养的形成。

四、高校职员制度的框架体系

教育部人事司出台的《暂行规定》共八章四十条，分别对职员岗位职责和任职条件、岗位设置、聘任、考核与培训待遇、解聘与辞聘等作出了规定。各试点高校的职员制度实施方案也基本按照《暂行规定》的基本框架，设计本校的职员制度。但按照职员制度设计的目的和管理人员职业定位的要求，《暂行规定》距离制度化的要求还有较大的差距，其关注度和落脚点主要在职员岗位级别的设置和待遇的落实，忽略了职位分类、准入标准、岗位职责、权利与义务等制度的建设。制度上的缺陷影响了管理人员队伍的专业化进程，同时也影响了制度的进一步应用和推广。

教育职员制度作为一种现代人事管理制度，其框架体系离不开人力资源管理学的原理。美国人力资源管理专家雷蒙德等人认为人力资源管理实践包括：1）分析和设计工作（职位分析与设计）；2）确定人力资源需要（人力资源规划）；3）吸引潜在的员工（招募）；4）挑选新员工（甄选）；5）教育员工如何完成工作（培训与开发）；6）为员工提供报酬（薪酬管理）；7）对员工的工作绩效进行评价（绩效管理）；8）创造一种积极的工作环境（员工关系）。这一整套人力资源流程最终的目标是提高组织的绩效和竞争力。[2]按照上述人力资源管理的理念，应建立的高校教育职员制度包括岗位分类制度、资格准入制度、岗位聘用制度、职务晋升制度、激励制度、考核制度。

1.岗位分类制度。岗位分类管理是根据高校管理人员的工作岗位性质不同、服务对象的不同，建立起更有针对性、系统性的管理制度，以提高人事管理的有效性。如按照高校的任务，管理人员岗位从服务对象可分行政事务岗位、教学服务岗位、科研服务岗位、学生服务岗位等；从岗位能力素质要求可分一般管理岗位和需要专业技术背景的管理岗位，如财务、审计等。科学的岗位分类制度是建立教育职员制度的基础，为今后的资格准入制度、职务晋升制度、绩效考核制度、薪酬制度的有效管理提供重要的理论依据。

2.资格准入制度。资格准入制度是把好管理人员入口关的重要依据，是管理人员职业专业化的基本特征。按照管理人员的职业定位要求，结合岗位分类管理的实际，对不同岗位的管理人员的素质和能力提出要求，使得管理人员的遴选标准化、制度化，为管理人员的专业化发展提供基础保障。

3.岗位聘用制度。岗位聘用制度是按照各类不同的管理岗位的准入标准和工作任务，科学合理确定管理岗位，采取考试、考核等不同方式，遴选合格的管理人员，并通过聘用合同规范管理人员的任职年限、岗位职责、权力义务、薪酬待遇等等。通过岗位聘用制度，使得管理人员从以往的身份管理变为合同管理，改变以往的行政任命方式，是去“行政化”和打破“官本位”的基本手段。

4.职务晋升制度。职务晋升制度是高校职员制度的核心，在科学合理确定管理人员岗位的基础上，采取分类管理的方式，打通管理人员晋升通道。如对于一般管理岗位，增加管理职务层级，按比例核定各职务层级岗位；对于需要专业技术背景的管理岗位，可参照专业技术人员的职务晋升办法，在管理岗位的总量下，核定专业技术管理人员的职务层级，使得职员通过不同的途径可以获得晋升。

5.激励制度。激励机制包括薪酬制度、各种福利制度、社会保障制度、休假制度、奖惩制度、培训制度等。长期以来，薪酬制度成为高校管理人员唯一有效的激励机制，管理人员只能通过获得职务晋升，才能获得更多的薪金。“独木桥”的晋升制度，使管理人员职业怠倦度高，缺乏工作积极性。与此同时，国家也没有为高校管理人员设立专门的工资保障体系，管理人员的薪酬制度又没有与其专业能力、工作绩效、工作任务挂钩，不利于高校管理人员自觉发挥工作积极性和能动性。因此，建立有效的综合激励机制，参照高校专业技术人员的做法，建立管理人员的奖惩制度、休假机制、培训制度，将会提升管理人员的地位，激发管理人员的工作激情，推动管理人员追求专业发展，从而在工作上投入更多的精力，促进学校管理服务水平的提高。

6.考核制度。考核制度是高校管理人员专业发展的重要指标。按照岗位分类和岗位聘用制度的要求，分类建立管理人员考核评价体制，客观、公正、公平地对管理人员的德能勤绩廉进行全面考核。通过考核，在高校管理人员中形成良性的竞争意识，以此作为管理人员职务晋升、激励奖励的的重要依据，从而提升管理人员的素质能力，促进其专业化水平，最终达到提高管理服务水平和工作效率、质量的目的。

五、推行职员制度的政策建议

十八届三中全会提出要“深化行政体制改革，创新行政管理方式，进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，特别是加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”，为构建政府、学校、社会之间新型关系，落实和扩大学校办学自主权，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度创造了良好环境。《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办〔2014〕2号）明确提出：“支持高校自主选聘教职工，发挥各类人才的积极性创造性。高校可根据实际需要，自主确定教学、科研、管理等内部组织机构的设置和人员配备。支持高校建设职业化管理干部队伍，扩大实施高校职员制，逐步拓宽管理人员晋升通道。”这为深化高校职员制度改革营造了良好氛围。

（一）更新管理观念。无论是制度设计者还是实施者要清晰认识和了解实施高校职员制度的目的，按照人力资源管理学的规律，设计职员制度框架和推动其落实。其次，管理人员虽然是服务于教学、科研人员，但是缺少了管理人员，教学科研工作寸步难行。因此，管理岗位属于关键岗位，学校在资源分配时，不应光向教育科研岗位一线倾斜，对重要的、关键的管理岗位，应适当倾斜，提升学校管理人员的地位，不要在制度设计的初期就刻意降低管理岗位或管理人员的资源分配。

（二）破除制度障碍。按照十八大三中全会深化教育领域改革的要求，加大力度破解高校“去行政化”和消除“官本位”难题，为职员制度的实施提供可行性。首先要改革高校的内部管理机制。高校现有的内部管理体制和模式大体上是为了应付上级部门的管理而产生的。现行政府部门对高校的管理模式，本来就存在浓厚的“级别管理”意识。单方面地要高校去“行政化”、破除“官本位”，不变革政府部门对高校的管理模式，不可能真正去“行政化”和破除“官本位”。因此，必须把这种政府对高校的“级别管理”破除，真正落实高校办学的独立法人地位，还高校办学自主权，让高校按规律独立办学，才有可能为职员制度的设计和推行提供空间。其次要解决干部身份管理、工资薪酬、职员任命机制等深层次问题，才能真正让管理人员从“行政级别”的桎梏中释放出来，使高校及其管理人员从被动的改革对象，成为职员制度改革的支持者和拥护者，为职员制度改革扫除思想障碍。

（三）统筹推进改革。《教育法》、《高等教育法》均提出要求建立教育职员制度。组织、编制、人事等不同的管理部门对高校职员制度的改革存在不同看法，建议部门之间摒弃部门利益，以推动落实教育领域综合改革为宗旨，统筹推进改革，加强合作，为改革营造良好的制度环境。

参考文献：

[1]李卫红.深入推进高校职员制改革[Z].2004.

[2][美]雷蒙德·A·诺伊，等.人力资源管理：赢得竞争优势[M].第5版.刘昕，译.北京：中国人民大学出版社，2005：4.