京津冀协同发展背景下设立环境法院的探索与思考

马 杰

(天津北辰区人民检察院，天津 300400)

京津冀协同发展背景下设立环境法院的探索与思考

马 杰

(天津北辰区人民检察院，天津 300400)

环境问题日益频发的京津冀三地，只有协同区域合力、创新环境纠纷解决途径，才能够真正为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境。环境法院应区域管辖并实行新设置，新制度。

京津冀协同发展；巡回法庭；环境法院

一、当前我国环境法庭的现状

2007年11月20日，对于我国环境资源保护来说是具有里程碑意义的一天。在我国贵阳市中级人民法院成立了中国第一个环境保护法庭，负责专门审理环境问题所引发的纠纷。从那时起，我国的环境法庭就如同雨后春笋一般在各地开始成立，据不完全统计，自第一个环境法庭于2007年11月20日成立以来，已发展到170家。[1]可以毫不夸张地说，进入21世纪以来，我国司法领域和环境资源保护领域出现的最引人注目的一项重大事件，是环境法庭的产生与兴起。[2]但我们在看到环境法庭的数量逐年攀升的同时，也更应该清楚地认识到当前我国环境法庭的设立所面临的诸多问题。特别是当前很多环境法庭的设立，只是一种“跟风”，对于环境案件纠纷的处理，还有许多不妥之处。部分环境案件因为管辖问题法院之间无法协调，有的环境法庭设立之后，门可罗雀，几乎无人问津，造成了不小的司法资源浪费；有的地方环境污染事件频发、环境资源遭到破坏却无人管理。面对当前我国环境法庭的现状，笔者认为：结合区域间环境问题的自身特点，设立区域化的环境法院，或许是一个不错的选择。

二、京津冀环境法院设立的原因

面对环境日益恶化的京津冀地区，跨区域环境法院的设立是一个有效的解决途径。同时，在司法资源的配置、京津冀地区的环境保护以及京津冀一体化的发展等方面都成为京津冀环境法院设立的必要原因。

(一)司法资源配置的需要

当前，面对诸多环境司法纠纷，不仅仅是京津冀地区，几乎全国的法院在司法资源配置方面都面临着困境。首先，环境资源案件的审理难度大，由于环境纠纷的复杂性、环境问题的不确定性，使得法院在处理环境案子时在法律专业知识和法律技术上遇到了巨大的困难。[3]其次，当前我国司法系统环境资源法方面的专业性人才极少，通过查阅历年全国法院系统招录的人员岗位表就可以发现，很少有专门招录环境资源专业的岗位。绝大多数环境法庭的工作人员都是非环境资源法专业，由于工作的需要而自己学习环境资源法，这对于专业性极强的环境资源案件来说无疑进一步增加了案件的审理难度。第三，当前我国环境资源类案件数量不断增加，而作为污染较为严重的京津冀地区，就在2014年12月环保部公布的我国第三季度环境行政处罚案件数量上占到了全国的14.40%，处罚金额上占到了全国总处罚金的12.72%[4]，但这三地的人口只占全国的7.98%。从这组数据中就可以看出京津冀地区环境纠纷案件的巨大数量。最后，在处理尺度和管辖范围上也存在诸多差异，因为各地实际情况不同，对于环境案件的处罚标准就存在着较大的差异，这就会出现部分原、被告利用管辖问题逃避更严厉的处罚；同时，由于各地的环境是相互联系的，不可能因为行政区划而把环境割裂开来管辖，所以对于区域环境资源问题，需要建立跨区域环境法院进行管辖。

(二)京津冀地区环境保护的需要

建设生态文明，关系到人民福祉，关乎民族未来。[5]环境的保护，对于经济的持续增长、国家的繁荣昌盛、民族的不断复兴具有举足轻重的作用。从胡锦涛总书记提出可持续发展战略到习近平总书记提出建设美丽中国，党和国家领导人对于环境问题的重视程度不断提高，群众对于环境问题的关注度也越发频繁。但随着我国经济的快速发展，随之带来的环境问题也越发凸显，特别是京津冀地区，环境问题尤为突出。

表1 [6]2013年至2014年11月环保部通报的全国空气质量相对较差的前10位城市中京津冀地区城市

从表1可以发现，从2013年第一季度起到2014年11月，全国空气质量相对较差的前10位城市中京津冀地区就占了七个，最多时占到了十个当中的九个，这充分说明了京津冀地区城市空气质量存在的问题。但这个图表所反映的只是京津冀地区环境问题的冰山一角，这里还有许多更为严重的环境资源问题，需要我们予以足够的重视，更需要建立合理的制度去遏制环境问题的进一步恶化。因此，建立跨区域的环境法院具有极强的现实意义。

(三)京津冀一体化发展的需要

区域一体化，不仅仅是经济方面浅层次的合作，更是区域间各省市经济、文化、生态、司法等全方位的协同发展。京津冀一体化战略的提出，对于三地区更好地完成区域跨越式发展具有重要意义。然而，面对京津冀环境问题日益凸显的现实情况，好的生态环境才是三地区协同发展的基础，完善的环境司法保障体系才是环境保护的关键所在。因此，京津冀环境法院的设立，对于三地、乃至全国的环境资源保护都有重要意义。与此同时，由于环境问题跨区域性明显，京杭大运河由北向南贯穿北京、天津、河北三省市，渤海湾同时与天津市与河北省相邻，根本不可能因为单纯的行政区域划分而将环境资源割裂开来，加之京津冀一体化的今天，区域化的印记更为明显。区域环境法院的设立，能够有效地解决三省市频繁发生的环境资源法律纠纷，更能够为京津冀的协同发展提供更好地发展环境和发展空间。

三、京津冀环境法院设立的构想

(一)环境法院区域管辖

首先，面对环境问题区域性明显的特征，笔者构想在京津冀区域设立一个专门的环境法院，由该法院作为一审法院，负责审理京津冀三地所有与环境污染、环境资源问题有关的刑事、民事、行政、执行类案件。由环境法院结合三地的实际情况，在法律、法规规定的范围内制定一份统一的环境问题审判标准，以避免因为环境管辖、审判标准、判决尺度不一而出现的“一些案件无人管、一些案件争着管”的现象。

同时，环境法院可以在京津冀三地较大的区县(市)设立环境法院的派出法庭，由环境法院指定专人在环境法院派出的法庭审理环境案件。这样就能够便利当事人的诉讼，以减少当事人因为路途遥远、交通不便等问题而放弃诉讼的现象出现，更好地将违法违规者绳之以法，维护社会的公平正义，保护我国的生态环境、自然资源。其次，派出法庭的设立也能够让法官“因地制宜”地去审理案件，更好地维护司法的公正与权威。

其次，设立最高法院的环境问题巡回法庭，由最高法院的环境问题巡回法庭负责监督环境法院的审判工作，针对一审上诉案件，由最高法院的环境巡回法庭负责审理。在巡回法庭的审判人员配置上，根据各地区的案件数量合理配置法官人数，把更多的法官向案件数量较多的区域调配，案件数量较少的区域可以适当保留部分人员负责日常工作，这在某种程度上就能够合理配置司法资源，节约司法经费开支，最重要的是环境巡回法庭能够方便群众诉讼，充分体现全心全意为人民服务的宗旨。

最后，针对二审法院的抗诉等问题由最高法院的环境法庭负责审理。同时，环境法院以及最高法院的环境巡回法庭的人、财、物等问题由最高法院的环境法庭垂直管理，不受环境法院当地的高级法院管理。这样就有效地保证了环境法院、环境巡回法庭对案件审理的公正性，减少地方的制约和干涉，使法官办案更加自由、更加独立。

(二)环境法院庭室设置

在环保法院庭室的设置上，笔者建议将京津冀环境法院设置三个法庭，分别为环境保护法庭、资源保护法庭、环境与资源保护预防法庭。笔者主要是结合我国现有的法律、法规以及环境资源的特点对京津冀环境法院的法庭进行了划分。在主要管辖的案件类别上，环境保护法庭主要负责：风景名胜区管理、化学危险品安全管理、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治以及海洋环境保护等方面的司法纠纷。资源保护法庭主要负责：森林、草原、渔业、农业、矿产资源、土地资源、水、水土保持、野生动物保护等方面的司法纠纷。环境与资源保护预防法庭主要负责环境资源保护的预防、宣传工作。通过对环境法院法庭管辖案件范围的分类，能够让环境法院的审判工作更具专业性，能够有效地起到打击破坏环境资源的效果。而环境与资源保护预防法庭能够在违法犯罪之前进行较为有效的预防工作，将破坏环境、破坏资源的行为扼杀在摇篮之中，达到法律效果与社会效果的高度统一。

同时，在当前的司法实践当中，往往将环境案件作为一般民事案件、行政案件、刑事案件审理，并未充分考虑环境案件本身的特殊性和环境法律的专门规定，以致案件审理质量不高，甚至有失公平、公正，引起当事人的不满。[7]为了减少这类现象的发生，优化环境法院的审判资源，笔者建议将环境保护法庭以及资源保护法庭的每个科室根据自然环境、自然资源特有的性质进行分离(例如:大气污染科、野生动物保护科等)，并在每个科室设有民事、刑事、行政以及执行部门，负责审理一个类别的环境问题的所有民事、刑事、行政类案件，在审判之后，能够立即进行执行工作。这样能够有效地将审判资源进行优化，提高了环境司法案件的审判效率，加强了民事、刑事、行政以及执行的联系，使得环境法院更具专业性。

(三)环境法院人员招录及轮岗制度

第一，环境法院的人员招录制度。环境资源司法制度能否发挥作用，关键在于执法之人。[8]从京津冀三地近几年法院人员招录情况不难发现，对于环境法律人才的招录比例极低，专门招录的岗位几乎为零，在某种程度上体现了京津冀地区法院对于环境法律人才的重视程度是远远不够的。

因此，在今后的环境法院人员招录时，应该加强对环境法律人才的重视，结合环境法院、环境巡回法庭以及最高人民法院环境法庭的自身特点，面向社会招录一些具有环境法律专业背景的考生。在法官招考、遴选制度上，除了招考在法院从事环境案件审判工作的专业法官外，可以面向社会招录一些具有丰富环境诉讼案件经验的专业法律学者、律师，以更好地充实我国环境法院专业人才队伍，落实《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》“努力打造一支政治强、业务精、素质高的专业化环境资源审判队伍。”的要求，培养专业、资深的法官，提高案件审判的效率。[9]为我国环境案件的审判提供充足的人才储备力量，更好地为我国环境司法作出贡献。

第二，环境法院人员轮岗制度。针对京津冀环境法院的特有性质，在人员设置上，可以实行岗位轮换制。当然，可以把岗位轮换制分为两个层次。首先就是不固定法官的所属法院，对法官的审判区域进行流动式轮岗，具体流动时间、流动地方结合各环境法院的派出法庭、环境巡回法庭所在地环境纠纷的数量、当地生态环境、自然资源的整体情况去制定符合京津冀地区环境的环境法院法官流动标准。这样，就能够加大法官人员的流动性，减少法官徇私枉法的可能性，最大限度地维护司法的公正。

第三，在保证原有法官审判案件诉讼程序不变的前提下，对法官审判的案件类型进行轮换，例如：可以将审理自然资源案件的刑事法官轮换到大气污染案件的刑事审判中去，将审判海洋案件的民事法官轮换到土地资源的民事案件中去，但要因人定岗，结合每位法官的自身特点、所学专业领域等方面，充分利用每位法官最专业的方面，提高环境案件的审判质量和审判能力，避免法官长期从事某类案件形成的思维定势，逐步建立全面的复合型法官队伍，[10]尽可能地培养更多的全能型环境法律人才。但无论是法官所属法院的轮岗、还是法官审判案件类型的轮岗，都要合理把握轮岗的时间，要结合实际情况去制定轮岗制度，切不可片面追求去除法官地方化、培养法官全面化的理念，就忽视了岗位的稳定性，特别是在案件审判类别上，要确保法官的专业化水平，在保证审判案件达到质的飞跃之后，才能够进行其他类型案件的轮岗。

笔者坚信，伴随着我国未来环境领域司法改革的不断推进，我国环境法院的发展定会迎来新的机遇及其健康蓬勃发展的明天。

[1]徐平，朱志炜，杨朝霞. 论我国环境法庭的困境与出路[J].吉首大学学报,2014，(04).

[2]蔡守秋.论加强环境法庭的建设[J]. 中国环境法治,2012，(01).

[3]林文琴.环境法庭设置可行性和必要性初探[C].生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集.

[4]笔者于2015年1月2日登录环保部官网公布的2014年第三年季度环境行政处罚及移送涉嫌环境污染犯罪案件的情况.网址：http://www.mep.gov.cn/.

[5]习近平：“努力走向社会主义生态文明新时代——在主持十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话”(2013年5月24日).

[6]笔者于2014年12月26日登陆环保部官网根据环保部2013年到2014年11月全国环境质量状况空气质量相对较差的前10位城市制作此表，截至登录当天，还未公布2014年全年环境情况.登录网址：http://www.mep.gov.cn/.

[7]王树义.论生态文明建设与环境司法改革[J].中国法学,2014，(03).

[8]奚晓明.全面加强环境资源审判工作 为美丽中国建设提供有力司法保障[J].法律适用,2014(08).

[9]王琦.论我国环境法庭的设置及其配套制度[J].知识经济,2011，(20).

[10]常红.设立环境法庭的几点思考[J].法治论坛,2010，(03).

(责任编辑：杜 婕)

Exploration and Consideration on the Establishment of Environmental Court under the Background of the Collaborative Development of Beijing, Tianjin and Hebei

MA Jie

( Beichen Tianjin District People's Procuratorate， Tianjin 300400,China )

Ecology is the most equitable welfare. The environment is the basic livelihood. The year 2014 is an important year for the development of national deepening reform. This year, the strategy of Collaborative development of Beijing, Tianjin and Hebei was proposed. This strategy has great significance to promote regional economic development and enhance national development.However , confronted with increasing environmental problems in Beijing, Tianjin and Hebei , only regional cooperation and innovation environmental disputes solutions can leave a good production and living environment for future generations.In this article, I combine with the present situation of China’s environment court to analyze the reasons for the establishment of environmental courts in Beijing, Tianjin. In addition , in this paper I also put forward the idea of the establishment of an environmental court and provide a reference for the establishment of cross-regional environmental courts in the future.

Collaborative Development of Beijing, Tianjin and Hebei;Circuit Court;Environmental Court

2015-04-06

马杰(1991-)，男，山东聊城人，主要从事检察理论与实务方面的研究。

D912.6

A

1008-7605(2015)04-0121-04