村干部腐败治理的法治化

文/李杰 陈林

责任编辑 姜杰

一、严峻形势要求将村干部腐败治理纳入法治化轨道

作为基层群众性自治组织的代理人，村干部为维护群众切身利益、保障群众民主权利、促进农村经济社会发展发挥着重要作用。然而，随着城镇化和新农村建设的快速推进，全国各地村干部腐败问题愈演愈烈，表现为在工程建设、征地拆迁、财务管理、集体资产处置等环节中贪占、截留、私分、虚报冒领土地补偿款和救灾救济、扶贫等资金和物资等行为突出。2014年7月，中央巡视组工作报告曾痛陈，一些地方乡村干部腐败问题凸显，小官巨腐问题严重。由于这些案件发生在群众的身边，不仅侵害了群众的切身利益，而且使得国家和集体财产遭受了重大损失，大大降低了党和政府的威信。

村干部的腐败问题，固然是行为人背后丑陋的灵魂和扭曲的权力观在作崇，但从根源上看，也暴露了农村治理中法治化缺失的软肋。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要全面推进依法治国，“推进基层治理法治化”的目标要求。作为中国行政区域的最末端，农村不应该成为腐败治理的死角。基层治理法治化，基础在基层，工作重点也在基层。只有将村干部腐败治理工作纳入国家治理法治化的轨道，在包括县、乡、村（社区）等基层行政区域推进依法执政，将经济、政治、文化、社会等各项工作全部纳入法治轨道，才能为“法治中国”建设奠定更加坚实的基础。

二、村干部腐败治理法律机制存在的问题

（一）国家立法亟待完善

到目前为止，我国仍缺乏一套针对腐败治理的专门法律，使村干部腐败治理缺乏一个宏观的法律指导和可行的法律依据。如《刑法》第93条规定，村干部只有在“从事公务”过程中利用职务便利，非法收受或索取他人财物的，才能以贪污罪论处。但村干部是自治组织带头人，不属于国家公职人员，实践中往往很难区分哪些是公共事务，哪些是个体行为，特别是对于贪污、挪用村集体资金，往往因为缺乏证据证实是否属国家公款还是集体资金，给司法机关查办此类案件增加了困难。再如《刑法》第382条中仅将村干部从事救灾救济款物、社会捐助公益事业款物、土地征用补偿费用的管理和发放、土地的经营管理和宅基地的管理等七种公务不当行为定性为腐败。但是，以上行为的界定范围过窄，不能全面堵塞新农村建设进程中可能出现的权力寻租空间。因此，当务之急应加快村干部腐败治理法律体系的顶层设计，进一步完善反腐败立法。

（二）法定监督机制受到现实挑战

实行村民自治后，尽管国家相继出台了《村民委员会自治法》《村民委员会选举法》《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》等法律法规，但这些单行法往往存在层级不一和过于分散等问题，从而降低了村干部腐败治理的针对性和威慑力。近年来，在农村反腐败进程中，虽然增加了一些推进农村党风廉政建设和加强村干部管理的相关条款，但随着农村形势的变化，很多制度规定已受到现实挑战。如《村民委员会选举法》第13条规定：“全体村民会议由本村年满18周岁的村民参加，参会村民超过本村年满18周岁村民的半数，全体村民会议方为有效；户代表会议要求参会户代表超过本村户数的三分之二方为有效；会议决定经到会人员的过半数同意始得通过”等等，这些条款，对于已处于“空心化”的广大中西部农村来说，操作起来非常困难。

在法律监督方面也存在漏洞。如《村民委员会自治法》中规定，村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主选举、民主管理、民主决策和民主监督。但从实践上看，对村干部民主监督的制度安排，却常常被钻了空子，并成为一个最薄弱、最难发挥作用的环节。

（三）党纪法规效能乏力

目前，对村干部的腐败治理大都仅限于党内纪律条例、行政规章，很多方面尚未上升到法律层面，一些地方对村干部腐败行为采取以惩代法、以组织处理代替司法追究的淡化处理方式，客观上纵容了村干部的腐败行为。即使一些地方出台了针对农村党风廉政建设的制度规定，如《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》《农村干部管理办法》等，并未明确制度的执行程序、责任主体、评价标准等，给上级量化考核和责任追究带来困难。

（四）司法介入不足

在观念上，由于查办刑事案件任务繁重，公安机关大都存在着“抓大放小”的观念，主抓大案要案，忽视小案轻案，农村干部的犯罪并没有引起足够重视。在考核机制上，由于农村基层干部级别不高，犯罪数额往往不大，基层纪检监察机关常常会放松对农村干部腐败案件的查处力度。在机构设置上，农村缺乏一个相对独立而权威的腐败治理部门。负责农村反腐败职能机构的乡镇纪检监察机关，由于主抓事后调查，轻事前防范，无法根治村干部腐败现象。加上村干部在地方势力较大，人情关系复杂，常常给司法机构独立办案带来干扰，影响了当地司法部门的公正司法。

三、新时期推进村干部腐败治理法治化的路径选择

针对当前村干部腐败治理的严峻形势及其法律机制存在的突出问题，围绕法治中国要求探索一条具有中国特色的村干部腐败治理路径，已经变得非常必要而紧迫。

（一）健全村干部腐败治理法律体系

要加速制定国家《反腐败法》。十二届全国人大已将反腐败立法列入规划，该法的确立将为村干部腐败治理提供更加直接的依据和指导。反腐法治体系一旦健全，将有效推动农村反腐败工作由治标向治本发展。

进一步完善配套法规堵塞法律漏洞。对我国《刑法》等单行法律出现的漏洞，应及时对涉及村干部腐败治理的内容进行补充和修改，尤其是尽快将《信息公开条例》上升为《信息公开法》，加快村级权力公开的立法进程。

应坚持基层导向增强法治实效。将一些经过长期实践证明有效的地方经验、党内法规、规章制度上升为国家法律。有的地方出台了诸如《关于加强村干部规范化管理的意见》《村官违法管理条例》等法规和制度，通过实践检验是比较成功的。可充分吸收这些制度规定中的合理因素及其成熟经验，作为修改完善国家法的重要依据，不断提升村干部腐败治理法律法规的完备性、科学性，使其真正成为重要而有力的反腐工具。

（二）强化村干部腐败治理的执法力度

针对农村腐败治理司法介入不足的问题，必须从机构设置上解决反腐败法律的执法主体问题。基层纪检监察机关是治理村干部腐败问题的执行机构，其地位和职能只能加强，不能削弱。

要进一步调整纪检监察机关职能定位。县（区）、乡（镇）纪检监察机关应着力管好农村党纪党风，让纪检力量充分下沉到农村，组织、督促、协调好村干部的监督工作。基层纪检监察机关把查办案件作为纪检监察工作的重点，强化对农村腐败案件的查处力度，增强震慑力，使农村腐败案件能更直接地进入法定工作程序，而且也可将基层反腐败实践经验、措施等纳入法律轨道。

要强化基层司法部门独立司法地位。科学界定司法机关管辖范围和村官腐败行为范围，增加村官贿选、职务侵占等违法违纪行为的认定与处罚规定。条件允许可探索村干部异地审判制度，打破地方保护伞和人情网，防止外部势力干涉案件查办。实施农村涉腐案件办案责任制，坚决防止出现压案拖案、执法执纪不严、查而不办等现象出现。

应该健全农村信访举报工作机制。对村民反映强烈的问题，广泛发动群众举报。要在上级党委政府设立群众举报室，专门负责农村涉腐信息的收集、处理和反馈。大力推行网络举报专项受理制度，解决农民身边的腐败问题。推行举报奖励制度，提高村民参与农村反腐的积极性。

（三）加强上级党委政府对村级工作的监督指导

县（区）、乡（镇）人民政府应加强对村务监督机构的工作指导，进一步明确其组织领导和检查考核的责任。

要加强对民主选举的监督指导。在村委会换届选举时，乡（镇）要以依法选举为重点，加强对村民民主选举的引导；探索县级领导巡视制度，坚决查处贿选、霸选、抢票箱等违法违纪现象。

要贯彻村级民主决策机制。大力推行“四议两公开一监督”，乡镇负责对村务决策信息公开情况进行严格监督检查。对村“两委”村务、财务公开不及时不全面的，乡镇纪检监察部门应严肃问责。对涉嫌违法违纪的村干部，纪检监察部门要坚决予以查处。

要落实村级民主管理制度。建立健全“村财镇管”模式，乡镇对各村财务实行账、钱、物分开管理，广泛实行会计管账、出纳管钱，村党组织书记、村委会主任、村务监督委员会共同审签制度，防止“一支笔”随意审批。强化财务审计，查出侵占集体资产和资金涉及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分，或移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究法律责任。

要为民主监督提供保障。鉴于目前的很多村务监督委员会成员与村干部存在多种利益关系，应本着依法、独立、平衡的原则，成立村务监督委员会或探索成立第三方监督机构，在上级党委政府指导下，对村务重点环节工作进行常态化、长效化监督，并直接对上级党委政府负责，以防止村干部权力过于集中。

（四）大力培育农村现代法治文化

要强化对村干部的法治教育。市、县级党校要将村干部法治培训纳入基层干部培训范围，开展常态化、专题化的法治教育，将中央、省市委的会议精神和重大举措及时传达给村干部，帮助村干部牢固树立法治观念，提升法治素养。

要加强农村法治文化建设。将村干部廉政建设融入基层组织文化建设，实施“廉政文化进农村”活动，通过全覆盖的法治宣讲及其思想引领，充分发挥法治文化的渗透功能，提升广大群众的法治观念，营造全社会的法治氛围。

要创新群众监督的平台和载体。加快推进农村网络反腐进程，充分运用各种新媒体技术提升反腐成效。探索建立农村集体“三资”信息化监管科技平台，实现农村“三资”监管工作网络化、阳光化、信息化。通过拓宽群众监督举报渠道，激发村民参与反腐的热情，形成村干部腐败治理的强大合力。