权力支配型司法的面向与改革——从领导干预司法说起

文/毛兴勤 胡本海

责任编辑 李冬梅

党的十八届四中全会（以下简称四中全会）之主题词清晰地展示了权力顶层的国家和社会治理思路。在依法治国再次被重申为国家战略行动的宏观语境下，司法再度被确定为改革对象。可以预见，新一轮司法改革的广度和深度将是前所未有的，所面临的挑战和困难也同样如此。当中最为困难也最具纲领性的改革当属司法类型的矫正。虽然四中全会明确反对以领导干预司法为典型特征的权力支配型司法，但对于权力支配型司法的法理解读、提炼，以及如何消解这一根深蒂固的司法模式之研究仍然有待深入。

一、领导干预司法：揭开权力支配型司法的面纱

领导干预司法现象表证的是权力与司法之间的权力与支配或支配与服从关系。当这种关系充斥于司法场域时，司法的力量就异常孱弱，司法权即呈现碎片化和边缘化样态（笔者将此司法类型称为权力支配型司法）。韦伯认为，“‘支配’（Herrschaft)，是指一项特定内容的命令会得到特定人群服从的机会。”[1](P72)对外而言，权力支配型司法附属于其他权力主体，这种权力主体又通常被符号化为“领导”。对内而言，司法的科层结构赋予了资源占有者（通常也是被符号化为“领导”的人）特定的支配权。无论是对外还是对内，权力支配型司法都隐含着与福柯所言的“知识即权力”相反之逻辑规则。权力支配型司法的形成与以下两个因素密不可分。

第一，政治结构分化不彻底。政治结构分化是指划分新的政治功能并创制专业化机构来执行这些职能。“具有特殊功能的领域——法律、军事、行政、科学——从政治领域分离出来，设立有自主权的、专业化的但却是政治的下属机构来执行这些领域里的任务。”[2](P27)在政治结构尚未有效分化的治理体系中，司法权与行政权、军事权等交织互溶难以识别。虽然社会分工会促进政治结构的分化，但如果这种分化不能形成稳定的秩序，那么，分化带来的实际效果也是有限的。正如英国学者伯恩斯和斯托克指出，“在相对稳定的环境中，一般形成机械式组织结构，其工作高度专业分工，规章制度明确而严格; 而在不稳定的环境中，则易形成有机式组织机构，其专业分工比较灵活，更强调信息的横向交往。”[3](P272-273)中国长期以来形成的、以政法委统一协调的办案模式即体现了公检法之间未实现职能的有效和彻底分化。由于职能分化不彻底，分化之后的结构之间就不能固守其赖以分化的主要功能，从而出现功能混同现象。“功能的混同，是指分化之后的结构未能固守其赖以分化的主要功能，致使分化的结构在功能上发生了位移和流转，造成两个以上的机构共同行使某一应当分化的功能。这既包括政治结构对其他结构的侵越，也包括进一步分化的次结构之间的侵越。结构功能独立，是结构分化中组织协调的边界。如果突破这一边界，势必会造成结构功能上的混同，使结构分化失去意义。”[4]在举国体制和大局意识居主导的宏观背景下，司法机关与其他党政部门之间、司法机关内部之间以服从更高的目标为要义，各职能机构被要求踩着相同的鼓点和节奏前行。各职能机构之间的泾渭并不分明，这为支配——服从关系的形成预留了空间。

第二，司法权受制于其他权力。在国家权力架构中，各组成要素之间的博弈决定了各自的利益范围。权力都有扩张的欲望，这源于人类的欲望。罗素认为，“在人的各种无限欲望中，主要的是权力欲与荣誉欲。”“假如有可能的话，人人都想成为上帝。”[5](P2-3)因此，权力主体但凡有机会干预司法，就极可能将此机会转变为现实。这种支配司法的主观动因有善也有恶。从领导干预司法的案件可看出，某些干预司法的案例系权力主体为维护正当利益而为之，但更多干预司法的案件则是权力主体为寻求非正当利益而为之。但如前所述，只有在权力与支配之间或者支配与服从之间形成稳定的关系时，权力支配型司法才会形成。这就涉及支配对象的服从与配合。支配对象服从权力主体有主客观方面的原因，主观方面，必须有服从意愿。正如韦伯所言：“支配可能会建立在极为不同的顺从动机之上：从单纯的习惯直到最纯粹理性的利益计算。因此，任何名副其实的支配形式都会包含一种最低限度的自愿服从，即（基于隐形的动机或真正的同意）在服从中获得利益。”[6]（P318）就领导干预司法而言，司法机关或司法人员屈服于权力即与其自身利益考量有关，或职业升迁，或获取更多资源，不一而足。客观方面，支配——服从关系通常源于资源的受制。在现实中，权力主体之间的博弈结果取决于各种占有资源的多寡。权力支配型司法之所以形成并固化为一种司法类型，其重要原因就在于司法机关的资源占有量小，在很多重要的领域（如人财物），司法机关均受制于人。汉密尔顿就曾言：“就人类天性而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[7]（P258）在关乎人的生存与发展资源被控制的境况中，人的无助感会驱使支配对象接受命令。

在权力支配型司法中，领导占有甚至垄断了重要资源，可以通过各种渠道染指、干预司法。领导干预司法的方式可大致分为两种，一种是直接干预，在直接干预司法的情形中，权力或权威直接将命令施加于支配对象。如在安徽赵世玉涉嫌贷款诈骗案中，赵系某公司董事长，2007年以涉黑被捕（后改为因涉嫌贷款诈骗被刑拘），同年11月，一审法院判决认定赵某犯贷款诈骗罪和合同诈骗罪，判处其徒刑15年。二审法院经审理撤销一审判决，发回重审。在该案中，少数地方政府领导多次干预司法，其中一名市领导特意将赵的哥哥找来市长办公室谈话，直接过问案件并给县有关领导打电话。该领导告诉赵的哥哥如果赵想立功赎罪，只有举报其他人才可以减刑，并明确要求赵举报沈某，随后打电话给县领导要求重判沈某。[8]借助政府或职能部门的名义干预司法是领导干预司法的另一重要表现形式。如在湖南“公函求情事件”中，湖南某县委、县政府以红头文件的形式，“请求”将收购25根象牙的犯罪嫌疑人李某取保候审；在山西太原的一桩违法强拆致人死亡案件中，事发地的政府向两级法院发函请求对被告人“慎重量刑”。

二、权力支配型司法的命运：社会治理模式变迁的逻辑

权力支配型司法契合于传统的社会治理模式，在以人的意志为要义之传统社会治理模式中，权力具有阶梯性特征，且如同质的电路沿着此“阶梯”自上而下贯通。在中国，集权制度一直是政权运行的主要方式。虽经数次民主革命，但集权制的“精髓”并未改变。新中国成立后的一个时期，法律治理的方式遭受排斥。虽然法治曾被提升到国家治理的高度，依法治国也曾作为基本治国方略写入宪法，但法治仍未成为国家治理的主色调。随着社会形势的变化，传统社会治理模式的弊病日益显现并严重阻碍了社会进步。以领导干预司法为例，领导对司法的肆意干预已经带来了严重的后果。第一，影响了司法的独立性。我国宪法及相关法律均明确赋予了检察机关和人民法院依法独立行使检察权和司法权的权利，但由于各种非司法权对司法领域的渗透使法律规定的独立司法权名存实亡。在一些敏感、社会影响大的案件中，政法委统一协调办案是惯例。在此办案模式中，司法机关必须按照形成的决定和指令行事，司法权的独立性荡然无存。除了政法委协调办案这种制度造就的例子，领导干预司法还因为案件的处理与领导有着特定的关系。这种关系或因为考虑地方发展，或因部门利益，也可能完全系领导个人利益。不管是哪一种，司法均丧失了基本的独立性，司法人员成了权力的傀儡，司法机关成了展示权威的工具，司法权则被分而行使。第二，消弱了司法的公正性。司法独立是司法公正的重要保障。当司法的眼中只有权力而非法律时，司法的原则也就不再以法律为准绳。在领导干预司法的案件中，领导的个人意志代替了法律，左右了司法机关的行为准则，导致司法行为偏离法律航向。在不少被曝光的冤假错案中，领导的干预都是重要因素。第三，减损了司法权威。司法权缺少应有的独立性，就会导致不公正的裁判，并由此导致了司法权威的严重减损。司法被视为社会正义最后一道防线的原因与其权威性直接相关。只有具备权威的司法才能使民众在纠纷产生时首先想到通过司法途径维护权利。相反，如果司法机关在民众心中只会办“人情案”、“关系案”，民众便会远离司法，转而寻求其他途径（比如上访）。现实中，即便是通过法院处理纠纷，不少民众所考虑的并非法律和事实，而是托人找关系，所谓“官司一进门，两边都托人”便是一种社会写照。裁判作出后，败诉方会认为其不是输在法律上而是关系不到位。正因为如此，有时司法机关非但未能实现定纷止争的功能，相反还会引发大量的涉法上访事件。

在当下的中国，权力支配型司法已经与时代发展相背离。在重启改革成为自上而下共识的当下，社会治理模式的与时俱进举足轻重。正因为如此，权力顶层再度强调了依法治国在国家和社会治理模式中的中心地位。在依法治国的主旋律中，权力支配型司法因具有明显的人治色彩而成了改革的对象。以领导干预司法为重要表现的权力支配司法方式更成为了改革的关注点之一。四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”成为司法改革的目标，此目标表明权力顶层对司法的社会治理功能有了更准确的认识。经实践的验证，独立性的司法之价值再次真正受到重视。权力支配型司法所赖以生存的现实和观念基础正在丧失，其也将最终成为历史。

三、权力支配型司法的改革：中国实践与改革思考

对于权力支配型司法的反智性，社会各界的批判声由来已久。在学术界，主张司法的独立与公正是多数学者的学术价值取向，在实务界，权力支配司法的行为逐渐引发不满情绪。因此，对权力支配型司法的改革已势在必行。事实上，四中全会前，各地甚至中央已在探索预防领导干预司法的路径。比如，青岛市在2005年5月就出台了《保证司法机关依法独立行使职权意见》，要求党政机关、领导干部要带头维护宪法和法律权威，支持司法机关依法独立公正行使职权，不允许滥用职权插手、干预司法机关正常的司法活动;不允许采取批条子、打招呼、听汇报或发文件等形式对司法活动施加影响。2013年年底，江西省纪委、省委组织部、省政法委联合出台《关于党政领导干部支持司法机关依法独立办案的若干规定》，该规定明确党政干部不得利用职权插手、干预司法机关的办案活动，违反规定者将被问责。在中央层面，中央政法委书记孟建柱在2013年的全国政法工作会议上就对中央政法委的领导们说，领导们就不要对具体个案做出批示了，让各个司法机关放手去做就行了。四中全会决定更是明确了要建立领导干预司法的记录、通报和责任追究制度。以上的地方实践和中央态度为改革权力支配型司法确立了方向标，但也必须清醒地看到，要解决领导干预司法，需要重点做好以下几方面的工作。

第一，在权力与司法之间建立“防火墙”，使领导不能干预司法。对外，司法权与其他类别的权力之间必须有清晰的界限。国家权力结构必须实现有效分化，各权力主体职责明确，要充分实现“权力的归权力，司法的归司法。”另外，必须彻底解决司法机关对其他权力主体的依赖。如前所述，人财物受制于人是权力支配司法的重要因素。因此，必须尽快推行人财物的省级直管制度，在条件成熟时，可仿效法治发达国家由中央直管司法机关的人财物事项。同时以审判中心主义改革为契机，尽快理顺公检法之间的关系，解决好“公安机关做饭，检察机关端饭，法院吃饭”的结构性问题。对内，必须解决长期以来的司法行政化问题。要去除司法机关特别是法院组织体系中的行政化问题，就要为司法人员独立办案提供制度保障，这些制度包括司法人员的职务豁免制度、惩戒制度、升迁制度，等等。只有通过内外兼备的制度建设，才能实现司法机关对外整体独立，对内则由司法人员按照马克思所言的“除了法律，法官无别的上司”之理念公正办案。

第二，建立权力干预司法的追责机制，使权力不敢干预司法。中央多次提出要建立健全违法干预司法的登记备案通报和责任追究机制。习总书记就曾指出，要靠制度来保障，在执法办案各个环节都设置隔离墙、通上高压线，谁违反制度就要给予最严厉的处罚，构成犯罪的要依法追究刑事责任。因此，要尽快出台关于登记备案通报和责任追究的具体规则，明确领导干预司法的定性及处理方式。各级纪委、组织监察部门要建立与司法对接的廉政考核、选拔制度，司法机关的监察部门应定期将党政干部插手、干预案件的材料递交各级纪委、组织监察部门。另一方面，要加强司法机关及司法人员的抗干扰能力，比如建立合议庭、承办法官与干预材料之间的信息隔离制度。明确规定非由当事人、证人、律师、公诉机关或法院依职权调取的材料，合议庭和承办法官不得接收。

第三，大力弘扬法治精神，使领导干部不愿干预司法。“由法律规范、法律条文规定的法律制度毕竟只是一种字面上的东西，它只代表了一个社会法律条文的法律文化结构的一个方面。法律规范、法律条文、法律制度能否在社会中得以贯彻和实施，变为一种现实的社会关系，还需要一系列政治的、经济的、文化的条件，尤其是观念性法律文化的配合。”[9]（P267）中国传统社会所形成的人治思维是依法治国的严重阻碍力量。要让领导干部养成以法治思维和法治方式处理问题的习惯，就必须弘扬社会主义法治理念，形成良好的、以遵守宪法和法律为内容的法制文化是文化建设的重要内容。要通过大量的宣传和学习，使领导干部明白干预司法的危害性，使其发自内心的带头遵守宪法和法律。

[1]（德）马克思·韦伯.社会学的基本概念[M].广西：广西师范大学出版社，2005.

[2](美)塞缪尔·P. 亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版，2008.

[3]刘祖云等.组织社会学[M].北京：中国审计出版社、中国社会出版社，2002.

[4]刘 涛.“政法冤案”的政治背景阐释[J].环球法律评论.2012，(3).

[5]（英）伯特兰·罗素.权力论 新社会分析[M].北京：商务印书馆，2008.

[6]（德）马克思·韦伯.经济与社会[M].上海：上海人民出版社，2010.

[7]贺卫方.司法的理念与制度[M].北京：中国政法大学出版社，1998.

[8]中国网.安徽政府官员干预司法公正 致无辜者蒙冤入狱[EB/OL].http://www.china.com.cn/news/txt/2008-07/29/content_16089556.htm.2015-06-15.

[9]刘作翔.法律文化理论[M].北京：商务印书馆，1999.