东营市重大文化设施运营管理存在的问题与对策

张伟华　刘志河

[摘要] 文化设施的运营管理水平直接关系到人民群众基本文化权益的实现和文化发展成果的共享程度。目前，东营市重大文化设施运营管理状况总体良好，但仍存在着重大文化设施数量少、利用不够充分、经费投入不足、体制机制不够健全、高水平文化人才缺乏等问题。因此，要进一步创新完善体制机制、明确运营管理模式、加大资金保障力度、加快人才队伍建设，以提高东营市重大文化设施的运营管理能力。

[关键词] 东营市；重大文化设施；运营管理；问题；对策

[中图分类号]G127

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595（2015）02-0037-05

近年来，中央、省级党委政府对构建现代公共文化服务体系非常重视，作出了创建国家和省级公共文化服务体系示范区的决定。东营市对创建公共文化服务体系示范区工作给予了积极回应。要构建现代公共文化服务体系必须加强文化基础设施建设。完善文化设施，运营管理好文化设施是构建公共文化服务体系的重要内容。东营市重大文化设施运营管理总体上是好的，但仍存在着不少问题。近几年，市委、市政府加大对文化投入力度，规划建设了一大批重大公共文化设施项目。随着一批地标性文化设施的相继建成并投入使用，日后如何科学高效地运营管理好东营市现有的和新建的重大文化设施，如何实现社会效益和经济效益的双赢，成为东营市当前亟待解决的一个重大课题。

一、东营市重大文化设施的基本状况

东营市重大文化设施包括原有的和近几年新建的一批重大文化设施。

东营市原有的一批重大文化设施包括图书馆、历史博物馆、黄河影剧院、黄河国际会展中心等。东营市图书馆建于1999年3月，2002年10月正式开馆，建筑面积8346平方米，设计藏书量为70万册，现有纸质图书31万余册，报刊1191种。2011年6月向社会免费开放。年接待读者20万人次，发展持证读者21000余人。[1]东营市历史博物馆新馆于2002年1月开工建设，2003年10月建成，总建筑面积6812平方米，陈列总面积3500平方米。该馆2008年7月开始实行免费开放，已经成为东营市的一个重要文明窗口。[2]东营市黄河影剧院是由黄河影院改扩建而成。黄河影院建于1988年，占地6500平方米。1996年，市政府拨专款将影院改建成黄河影剧院。它是东营市东城以电影放映为主，同时集多功能于一体的综合设施，可安排大型会议和文艺演出、文化娱乐、餐饮、住宿等。每年放映电影约200场次，接待观众6万人次；承接各类文艺演出25场次，会议50余场次。[3] 黄河国际会展中心于2009年底建成并投入使用，总建筑面积84万平方米，是东营市的一座十分引人注目的地标性建筑。2012年初东营市委、市政府决定，依托《东营日报》社成立东营市黄河文化传媒集团，黄河国际会展中心交由该集团管理运营。[4]

近年来，东营市又开工新建了雪莲大剧院、黄河文化博物馆、吕剧博物馆、城市规划展览馆、科技馆、图书馆、青少年宫、妇女儿童活动中心、奥体中心等一批重大文化设施，总建筑面积达3226万平方米。[5]84雪莲大剧院已于2013年6月底全部完工并投入使用。东营市政府将大剧院交由东营市黄河文化传媒集团运营管理，舞台运行、物业管理、安保、营销等走上正轨，初步建立了运营管理体制机制。吕剧博物馆2012年7月开工，2013年4月建成使用，向社会免费开放。[6]目前，科技馆、城市规划展览馆已试运行，其他项目正在加紧完善建设中。

二、东营市重大文化设施运营管理现状

（一）领导高度重视重大文化设施建设运营管理

公共文化设施建设、运营管理是一项功在当代、利在千秋的基础性工作，需要各级政府高度重视。东营市先后出台了《关于贯彻落实党的十七届六中全会精神推动文化大发展大繁荣的实施意见》、《东营市“十二五”文化发展规划》、《东营市创建省级公共文化服务体系示范区实施意见》等一系列文件，用于指导东营市文化建设。东营市委、市政府高度重视文化基础设施建设管理，将其纳入市委、市政府的重要议事日程，纳入国民经济和社会发展总体规划，纳入干部考核指标，纳入财政预算。2010年东营市委、市政府确定的17项重大城市建设项目和基础设施建设项目中，有7项是文化建设项目；2011年确定的全市10个重点建设项目中，文化产业和文化设施项目占了4项；2012年确定的全市30个重点建设项目中，有9个是文化建设项目；[5]83 2013年确定的全市30个服务业及社会事业重点项目中，有7项是文化旅游项目。东营市连续几年将文化建设纳入全市民生实事工程。市委、市政府始终坚持把文化作为推动各项工作的重要抓手，突出文化引领，承担起了文化发展的责任。可以说，东营市各级党委、政府对加强文化设施建设运营管理重要性的认识越来越深刻，重视程度越来越高。

中国石油大学学报（社会科学版）2015年4月

第31卷第2期张伟华，等：东营市重大文化设施运营管理存在的问题与对策

（二）现有重大文化设施运营管理状况总体良好

按照中央、省、市关于文化体制改革的部署，东营市文化设施运营管理单位及时转变机制，增强活力，加强管理，改善服务，为广大群众提供内容丰富、形式多样的文化服务，在保障人民群众基本文化权益、活跃群众文化生活中发挥了积极作用。目前全市所有图书馆、文化馆、博物馆均实现免费开放，开放时间达到规定要求。东营市黄河影剧院、黄河国际会展中心等其他文化设施正常健康运营。

（三）政府对重大文化设施的资金投入力度不断加大

东营市将文化事业建设经费纳入专项考核目标，制定了各级政府对公共文化设施建设项目的投资计划，确保政府对公益性文化事业的投入增幅不低于同级经常性财政收入的增长幅度。特别是近两年对大型公共文化设施建设给予重点支持，切实保障人民群众的基本文化权益。为此，设立了文化发展专项资金，每年以2009年实际拨付数为基数列入预算，酌情逐年增加。近年来，东营市仅市级财政就累计投入45亿元用于公共文化设施建设，文化发展专项资金达到3000万元，以后还将逐年增加。[7]市级规划建设了雪莲大剧院、黄河文化博物馆、城市规划展览馆、奥体中心、科技馆、图书馆新馆、青少年宫、吕剧博物馆等重大文化基础设施，实施了群众文化艺术馆、黄河影剧院改造提升工程，这些文化设施有的已建成使用，有的将建成使用。文化设施的建设，为开展各类重大文化活动、丰富群众文化生活、更好地满足人民群众的文化需求提供了有力的物质保障，同时也能对全市城乡公共文化设施建设起到良好的辐射带动作用。

三、东营市重大文化设施运营管理中存在的问题

东营市重大文化设施运营管理虽然取得了一些成绩，但也存在一些问题，文化设施建设管理的水平与人民群众日益增长的精神文化需求还不相适应，现有文化设施建设的规模和档次与东营市经济社会发展水平还不相适应，文化设施的布局和整体结构与城市化进程还不相适应，文化设施的数量、质量、管理体系、运营机制与建设“文化强市”的新要求还有一定差距。

（一）现有重大文化设施数量少

尽管东营市的公共文化设施已经基本形成了从市到县、乡、村的四级网络，但是从总体上来看，文化设施的总量还显得不足。尤其是重大公共文化设施仍然较为缺乏，全市能满足大型集会演出的场所较少。一批新的重大文化设施仍处于在建状态。

（二）文化设施利用不够充分

部分现有公共文化设施的利用率不高，运行状况不佳。通过调研我们了解到，当前市区部分公共文化设施不同程度地存在着作用发挥不充分、场地空置、设备闲置、利用率不高等问题。例如，黄河国际会展中心规模宏大，功能齐全，在全省乃至全国都可谓首屈一指，但是会展中心自启用以来，每年只是承接政府组织的几个展会，场馆利用率严重不足。2013年东营市图书馆图书外借35万册次，按常住人口（东营市常住人口20849万人）计算，人均只有017册次。①

（三）经费投入不足

近年来，伴随着经济社会的快速发展，东营市加大了对文化事业的投入，但与省内外先进地市的文化设施相比、与东营市的整体发展水平相比，其资金投入仍然存在差距。从2009—2011年连续三年文化事业投入占市本级公共财政支出来看，潍坊、临沂均大幅超过东营，东营市的具体投入比例一直没有超过2%。由于财政经费有限加之投入方式单一，有些文化设施出现了“有钱建、没钱养”、“可以养人、无法干事”的现象。由于政府投入不足，市图书馆藏书量少。2013年市图书馆人均藏书量仅为015册，远远低于国际图联的人均15～2册的标准。黄河影剧院由于受经费限制，致使设施陈旧、老化，功能单一，舞台较小，观众座席只有715席，无法开展较大型的演出活动。其放映设备仍然使用胶片机（许多影院现已更换为数字电影放映机），片源很少，观看人数也很少，无法正常放映。

（四）体制机制尚不够健全

尽管市委、市政府非常重视文化设施建设，但在文化设施的运营管理方面仍存在体制机制不活等问题。群众参与的民主决策和需求反馈机制尚未建立，公共文化设施的有效监管机制有待进一步完善和实施，公共文化设施建设和运行管理的制度性保障比较薄弱，公共文化设施建设和运行管理的投融资体制也不够健全。绩效考评机制缺失，对公共文化设施管理运营中活动是否丰富、服务质量如何、群众参与度怎样等，大都没有相应的绩效考评措施。

（五）高水平的文化人才缺乏

文化人才是公众进行文化活动的指导者，也是文化设施的管理者，专业的文化人才能够带领尽可能多的公众进行文化活动，也能合理地分配文化设施资源，使文化设施的利用率达到最高。但东营文化人才缺乏，截至2013年底，东营市文化及相关单位有3967家，从业人员约412万人，全市常住人口20849万人，文化从业人员仅占全市人口的198%。②现有文化队伍中结构性矛盾比较突出，特别是严重缺乏懂经营、善管理的高水平专业文化人才，这成为制约文化设施高效率运行管理的重要因素。

四、东营市加强重大文化设施运营管理的对策

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调：“建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。”[8]《东营市“十二五”文化发展规划》中也指出：“按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导，加大投入力度，推进实施文化惠民工程，构建‘一带七区多点文化体育设施网络，基本形成覆盖城乡、比较完备的公共文化服务体系。”因此，如何进一步加强东营市现有重大文化设施的运营管理，如何对相继建成并投入使用的新建重大文化设施进行运营管理，是当前东营市面临的一个重大而紧迫的课题，笔者认为，东营市可采取如下对策。

（一）深化改革，创新完善体制机制

要充分发挥文化设施的作用，就必须深化文化体制改革，创新重大文化设施运营管理体制机制，建立新型文化设施运营模式，培育新型文化设施运营管理主体，提高文化设施的社会经济效益。

1.完善文化管理体制。要按照政企政事分开的原则，积极推动政府部门由“办文化”向“管文化”转变，推动文化管理部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系，强化政策调节、社会管理、市场监管、公共服务职能。要转变政府职能，做到简政放权和加强监管齐推进、相协调。东营市对重大文化设施要做到科学管理、依法管理、有效管理，建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人、管事、管资产、管导向相统一。要科学设置文化行政管理机构，进一步减少文化行政审批程序，把一些现在由政府办的事情，交给社会团体、中介机构、院团组织去承担，使政府的主要精力转移到制定文化政策、公共管理和加强文化市场监管上。[9]

2.引入竞争机制。这是对重大文化设施有效运营管理的内在要求。对于东营市新建设的重大文化设施，根据具体情况，政府可以采取购买服务的方式对其运营进行管理，也可借鉴其他省份的经验，采取项目外包和设施委托的管理方式。可引进和鼓励社会资本通过资助项目、赞助活动等形式参与公共文化设施运营管理，培育文化非营利组织，形成以政府为主、社会资本积极参与的重大文化设施运营管理模式，为丰富群众文化生活提供多样化平台。

3.建立健全管理协调机制。东营市新建的重大文化设施集中在中心城南展区，区位比较集中，这为资源共享提供了方便，比如说在物业管理上可使用规范化高标准的统一的物业公司来运营管理。但目前不同的文化设施分属于不同的行政管理部门，“两馆一宫”归市文化活动中心管理，城市规划展览馆由城乡规划局负责，黄河文化博物馆由文化广播电视新闻出版局负责，这样不可避免地会出现各自为政的情况。为此，建立健全管理协调机制就显得非常必要。各行政管理部门可定期召开联席会议，互通有无，推动相关部门的协作，提高管理效率。

（二）准确定位，明确运营管理模式

要从东营市重大文化设施的实际情况出发，根据不同行业、不同单位的性质和特点，区别对待，采取不同的具体运营管理模式。

公益性文化事业属于政府为全社会提供公共文化服务的范围，就是要追求社会效益。东营市图书馆、历史博物馆、妇女儿童活动中心、黄河文化博物馆和城市规划展览馆等属于公益性文化事业单位，应免费向公众开放。这些文化设施需要的全部经费，要由政府财政提供。政府要切实增加投入，抓好硬件建设，需要改扩建的要改扩建，需要维修的要搞好维修。同时要抓好软件建设，提高服务的水平和质量。比如说博物馆，展览的内容、形式、方式、方法要灵活多样，应很好地研究如何把学术性、专业性、知识性、趣味性、观赏性有机地结合起来，改变以往橱窗加玻璃、文物加照片的传统展陈模式。当然，公益性文化事业单位也应转变机制，增强活力。要根据不同文化事业单位的功能定位，深化公益性文化事业单位内部改革，完善绩效考核机制，突出公益属性、强化服务功能、增强发展活力。[9]

对既有公益性质，又可市场化运作的重大文化设施，政府管理部门在基建项目竣工后，可委托社会主体管理和运作，引入竞争机制，推动文化设施社会化发展。[10]鼓励社会力量、社会资本、民间团体、企业参与大型文化设施的运营管理。例如，雪莲大剧院已实施企业化运行机制，由国有独资公司东营市黄河文化传媒集团负责运营管理，财政不安排人员经费和公用经费，采取对公益性演出及高端演出进行补助等措施。

（三）多元投入，加大资金保障力度

东营市要充分认识文化建设的重要意义，破除政府单一投资文化设施的旧格局，形成多渠道、多元化的文化建设投入机制，逐步形成以政府投入为主，多渠道筹资、多主体投入、多种所有制并存的大型文化设施运营管理新格局。

1.加大政府投入力度。为社会提供足够的公共文化服务是政府的重要职责，应充分发挥政府在文化设施建设运营管理中的主导作用。发展公益性文化事业，政府要舍得投入，东营市政府应建立财政性文化投入稳定增长的机制，保证文化事业经费的增长幅度不低于同级经常性财政收入的增长幅度。要根据部分重大文化设施免费开放的实际需要，建立健全公共文化设施正常运转经费保障机制，保证公益性文化设施正常运转、开展公共文化活动和进行技术改造所需的必要经费。

2.探索多元化投入机制。要在确保公益性文化设施的性质、功能不变，确保开展一定数量的公益文化活动的基础上，按照“国有资产、市场运作、自负盈亏、自担风险”的原则，探索公共文化设施运营管理的新路子。对政府兴建的影剧院、体育场馆等文化设施，可通过公开招标的方式，通过产权交易、共同投资、联合开发等途径，引导民营企业参与国有文化单位改革。具备条件的可实行资产授权经营，盘活国有资产，探索实行委托经营、承包经营、租赁经营等，实现文化设施运营管理的社会化、产业化。

3.多渠道拓展文化增值业务。一是新建设的重大文化设施，可以与旅行社合作，开发观光项目。例如雪莲大剧院，其独特的外形、漂亮的夜景、齐全的景区功能、配套的服务设施，使得雪莲大剧院具备了商业景区的功能，可通过在剧院建设艺术家雕塑广场、湖水人工岛、汽车影院等配套设施，使之成为黄河口大旅游线路的重要一环，实现其景区价值和效益。二是兼顾文化功能与商业活动的结合，以文促商、以商养文，利用大型文化设施本身的优质资源积极发展多种经营。如雪莲大剧院在举行高雅演出的同时，可以积极引进商业活动，建议通过举办明星演唱会、名人讲座、企事业年会、商聚、业务洽谈会等形式，提升剧院的创收能力。也可开设咖啡厅、超市，经营纪念品、音像品制作等，增加剧院创收，补贴剧院运营管理费用。三是开展会员业务。将来东营市奥体中心建成使用后，其运营管理可尝试采用此方法。通过定期收缴会费吸收企业或个人成为会员，并按缴纳会费的多少将会员划分等级，不同级别的会员根据具体规定可以享受票价优惠、优先选座位、购买相关商品打折、会员旅行等服务。

（四）强化监督，确保运营正常有序

要加强对文化设施运营管理的监督，确保文化设施的性质不被改变。要向全社会公布文化设施名单，明确设施性质，明确监管主体，规定文化设施的用途限制，规定设施的开放时间和开放方式，限定服务收费价格等，禁止擅自变更公共文化设施的性质、功能和用途。例如，东营市历史博物馆对开放时间和讲解收费标准有明确规定并予以公开，

保障了市民主体的信息获知权，这就很好地保障了公共文化设施的公益性质。同时，要加强监督，确保文化设施服务的质量不降低。这需要有一定的定量考核，如规定必须达到的文化活动或服务项目的数量，规定服务内容、服务规范，对公共文化设施管理运营情况进行绩效考核等。不仅要对公益单位进行监督管理，对实行市场化运作的设施、文化主管单位更要加强监控，在考虑经济效益的同时，必须考虑社会效益。[11]

（五）多措并举，加快人才队伍建设

要贯彻东营市委、市政府有关文化人才选拔培养引进的意见，实施文化人才培育工程，创新人才机制，造就一大批既坚持先进文化前进方向，又熟悉文化发展规律和市场经济规律的懂经营会管理的复合型人才。对从事文化工作的现有工作人员要实行职业资格管理制度，运用多种方式提高其思想水平和业务能力，使其更加专业化。可与省内外相关文化单位、团体、院馆挂钩，分期分批把文化管理人员送出去培训，更新知识结构，学习文化设施运营管理经验；同时可聘请专家、学者、文化设施管理专业人员来当地开展业务培训活动，对文化设施运营管理人员进行培训。可按照“不求所有、但求所用”的思路，打破常规，提供优惠政策，引进一批急需的高层次文化管理人才。进一步完善激励机制，对经营管理上能实现较高经济和社会效益的文化人才实行重奖。努力建设一支数量充足、素质优良、结构合理的文化管理者队伍，为文化设施运营管理提供人才保障。

注释：

① 根据东营市统计局、国家统计局东营调查队编写的2013年《东营统计手册》中提供的数据计算而得。

② 根据《东营统计年鉴2013》提供的资料、数据计算而得。

[参考文献]

[1] 东营市图书馆.图书馆简介[EB/OL].（20121025）[20141220]. http：//www.sddylib.com/second/showtxt.aspx？id=299&nid=12.

[2] 东营市历史博物馆历史沿革[EB/OL].（20100805）[20141116]. http：//www.dylb.cn/Article_Show.asp？ArticleID=310.

[3] 黄河影院[EB/OL].（2009423）[20141120].http：//www.sdhekou.gov.cn/html/200909/09091310164171672.html.

[4] 展馆概况[EB/OL].（20120611）[20141217].http：//hz.dongyingnews.cn/a/a/zhanguangaikuang/gk/2012/0611/1.html.

[5] 王慎民. 地方财政改革与发展[M].北京：经济科学出版社，2013.

[6] 山东省东营市吕剧博物馆开馆迎宾[EB/OL].（20130428）[20141209].http：//ww.sd.xinhuanet.com/sd/dy/201304/28/c_115580407.htm.

[7] 向玲.文化惠民 东营市着力打造“十分钟公共文化圈”[EB/OL].（20141114）[20141210] http：//dongying.dzwww.com/dyxw/201411/t20141114_11368468.htm.

[8] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，20131116（1）.

[9] 雒树刚.进一步深化文化体制改革 [N].人民日报，20131203（7）.

[10] 浙江省宁波市财政局.引入市场机制，探求公共文化设施建设运营管理新模式[J]. 行政事业资产与财务，2009（3）：6669.

[11] 雷学刚.关于重庆文化设施资源均衡发展的思考与建议[J]. 新重庆，2011（3）：1820.

[责任编辑：赵玲]