从行政审批制度改革探微我国从“管制”走向“治理”的转型

[摘要]通过分析我国行政审批制度在传统行政管理时期、改革开放后的政府管制、从政府管制走向公共治理的特征，展现我国行政审批制度迄今为止的演变过程。与此同时，阐述了政府管制与行政审批，并论述了行政审批制度改革与政府管理模式转型的关系，进而从国家行政制度改革的层面展示我国从“管制”走向“治理”的转型。

[关键词]行政审批制度改革；政府管制；国家治理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529138

1政府管理模式的转变——从管制走向治理

对管制的研究，始于英语国家，主要是英国和美国的经济学和法学。政府管制作为政府的职能，是指“依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”。西方国家政府经历了政府作为“守夜人”的放任型管制、“干预型”政府的加强管制和“有限性”政府的放松管制的发展历程。到20世纪90年代后期，人们开始认识到政府和市场都存在失灵现象，新一轮政府改革本着适应变化，增进合作，促进协调的宗旨在各国悄然兴起，治理理论力求建立“协同型政府”的理念开始为各国所倡行，开启了21世纪的治理时代。我国政府的管理模式也正在经历着从传统管制向公共治理道路的演变。

1.1传统行政管制时期

新中国成立至改革开放前我国实行的是高度集中的计划经济体制。政府是国家管理的唯一主体。政府的管理建立在只有政府才能处理好经济发展、社会事务及其自身的管理，任何其他的社会组织和公众都无法完成宏观领域内的公共管理的假设基础之上。于是形成了政府对各个领域无所不包、无所不管、政府权力无限的管理格局。此时，政府主要是通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制。微观经济主体所从事的一切活动也几乎都是由政府来决定。

1.2改革开放后的政府管制

改革开放后，我国开始实行市场经济体制。市场经济体制要求由市场自主决定资源的配置，原本的计划经济条件下大包大揽的管理模式已不能适应经济和社会发展的需要，“有限政府”“有效政府”的观念开始被人们所接受。我国开始了以国有企业改革为先导的政府管制的改革。十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后更是使政府管制改革提上日程，中国的政府管制改革围绕着国有企业改革、减轻农民负担、转变政府职能、改革行政审批制度等逐步展开。党的十八届三中全会《决定》提出要建立法治政府和服务型政府的目标，关注民生问题，从而将政府管制改革的视野更深一步地推向社会公共领域。

1.3从政府管制走向公共治理

传统的管制型政府在改革开放和市场经济体制的大潮之下逐渐暴露出弊端。政府对日益增多的国家、社会事务的管理越来越力不从心。客观上，我国市场经济体制的实施催生了多元的利益主体，各种社会组织开始出现，加之，治理理论在我国逐渐发展成熟，我国开始迈向了治理之路。

治理理论兴起于20世纪80年代，被广泛应用于政治、经济、社会诸领域，起着框架性解释和指导作用。中国学者对其进行研究，已有十余年之久。从中共十八大提出“国家治理”，到十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，标志着我国进入了新世纪的治理现代化的治理状态。自改革开放以来，我国一步步转变着政府职能，政府部门简政放权的步伐从来没停止过，国企改革、行政审批制度改革等措施都为我国迈向国家治理铺平了道路。

2政府管制与行政审批

行政审批制度，“在原初的意义上是从属于政府管制的理念”。与行政许可相比，政府管制的外延更为广泛，除去传统的审批行为以外，对不正当交易、垄断地位的限制，实行特定产业的认证以及政府劝告、补贴、指导、说服等行为都是政府管制的手段。管制是政府为克服市场失灵而产生的一种代替竞争政策的治理机制。随着管制向治理的转型，行政审批作为政府管制经济社会的有力武器必须以弥补市场不足为己任，以促进和稳定经济发展为目标，同时又不能扼杀市场的积极作用。作为一种典型的政府管制工具，行政审批在控制危险、分配资源及提供公信力方面发挥着积极作用。政府管制机制下的行政审批改革，实际上是一场政治体制改革，是一场涉及利益调整、特别是触动政府部门既得利益的革命。改革行政审批制度的过程是我国改革政府管制，转变政府职能的关键一步，也是我国走向国家治理的必经之路。

3行政审批制度的演变

3.1传统管制时期的行政审批

新中国成立初期，经过三年的国民经济恢复阶段和“一化三改”的过渡时期，我国于1956年基本完成了对农业、手工业和资本主义工商业的改造。此时国内物资依然短缺、人民生活困难，为了在保障人民基本生活的同时进行大规模的经济建设，政府大包大揽，对国民经济实行了严密的控制，建立了以生产资料公有制为基础的计划经济体制。在计划经济体制刚刚形成之际，政府职能比较单一，为了实现有计划、按比例、高速度的发展，此时政府主要以下达各种指令性计划为主，行政审批只在公安、刻字、印刷、市场登记等少数几个领域实行。在计划经济条件下，也存在着行政审批，但就其规模和程度来说，都是极其微弱的，也尚未形成规范的行政审批制度。行政审批制度其实是在计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，行政审批作为一种制度出现，是改革开放的结果。此时的行政审批只是作为政府行政命令和行政指导的政府管制手段的辅助性管制方式而存在。

3.2改革开放后的行政审批制度

改革开放后，我国由计划经济体制向市场经济体制转型。经济体制的转轨催生政府管理体制的变革。社会政治经济发展的需要随着经济、社会的进一步发展，政府需要管理的各类事务日渐庞杂，计划经济时期“大包大揽”，通过行政命令和行政计划来实现社会、经济管制的全能型政府模式也不能适应现实发展的需要。为了合理化配置有限资源，行政审批范围不断扩大，几乎方方面面的事务都需要得到政府的行政许可，行政审批制度逐步形成。中國行政审批制度的生成是强权国家控制经济社会生活的伴生品，其功能在于确保政府在宏观领域的决策权和微观经济领域的资源配置权。

行政审批制度的确在很大程度上保证了我国各领域的有序发展，且比原始的行政命令和行政指导的方式更适应市场经济体制的需要。然而，随着改革开放的深化，市场经济的发展使得社会活力进一步得到释放。在计划经济向市场经济转轨时期得到迅速发展的行政审批的弊端日益显现。“马拉松”似的盖公章活动给社会生产、生活带来了严重的负面影响，提供了滋生腐败的温床，严重压制了市场经济的活力。此外，由于行政审批制度对微观事务的干预过多，政府“越位”“错位”现象频现，市场主体无法放开手脚进行经济活动，传统的行政审批制度不再能满足社会经济发展的需要。随着社会主义市场经济的发展和完善，且2001年我国正式成为WTO成员后，行政审批过程中长期存在的问题日益突出，行政审批制度改革势在必行。

3.3行政审批制度的改革历程

我国行政审批制度改革经历了漫长的历程，直至今天，行政审批制度改革的步伐依然没有停止。

1992年中共十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制，而计划审批“造成了取代市场调节、压抑社会活力、阻碍科技创新、增加社会交易成本的不良后果，已经严重不适应社会主义市场经济体制的要求”。因此，我国各地方开始局部探索进一步变革行政审批制度来适应社会主义市场经济的发展，减少行政审批事项，扩大市场主体运作自由。

2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，开始积极、稳妥地推进行政审批制度改革，这意味着我国行政审批制度改革工作全面启动。2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》正式出台，该法的颁布使行政审批制度改革迈入了实质性的全面发展阶段。从2001年到2013年国务院已分七批取消和调整了行政审批项目。据统计，国务院部门已先后取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的693%；31个省、区、市取消和调整了3.7万余项审批项目，占原有总数的682%。2013年新一届国务院组建后，七个月来已取消下放334项行政审批等事项，占现有总数的18%。2014年1月，国务院再次下达关于取消和下放64项行政审批项目和18个子项的通知。可见政府改革行政审批制度的决心和力度之大。

行政审批制度经过层层改革，对我国的行政审批事项进行了有效的清理，削减的行政审批事项促进了市场开放，推动了市场经济的快速发展；审批程序的逐渐规范化提高了政府的工作效率；行政审批权的下放释放了市场经济的活力，激发了基层政府和社会组织的积极性。

4行政审批制度改革与政府管理模式转型的关系

无论是西方国家还是我国的管理实践都证明了全能型政府和放任型政府都不能满足国家发展的需要。一个繁荣昌盛的国家必定是在政府的适度管理下，遵循客观规律，发挥市场无形的手的作用，同时不断根据时局的变化灵活的实施管理才能实现。行政审批制度的存在是政府实行社会管制的有效手段，行政审批制度的改革历程是我国从管制走向治理的标志。

4.1行政审批制度的改革历程是政府逐渐放松管制的过程

行政审批制度的改革历程反映了我国政府不断简政放权，逐渐放松管制的过程。例如，放松审批是我国的行政审批制度改革的主要方式之一。放松审批，即对于应当放松管制的事项，通过放宽审批条件、合并审批事项、改革审批方式、下放审批权限等放松管制，如将审批改为核准、将核准改为备案，将中央审批的事项下放给地方，将政府审批的事项下放给事业组织、行业组织等。

从行政审批制度改革的方式可以看出，行政审批制度改革的历程是政府权力不断下放给地方政府及其他社会组织的过程。中央政府不再是一枝独秀的权力所有者，地方政府、民间组织、企事业单位等组织的权力不断加强，充分地展现了我国政府由全能型政府向多元治理型政府的转变。

4.2行政审批制度改革是我国迈向国家治理模式的必由之路

要实现我国国家治理体系的现代化，首先，需要深化行政体制改革，转变政府职能，优化政府组织结构，形成不同政府主体的整体型、协作型治理机制；其次，需要深化经济体制改革，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用；最后，需要创新社会治理体制，改进社会治理方式，培育社会组织力量，激发社会组织活力，构建公私合作伙伴关系。

行政审批制度改革作为政府行政体制改革的一部分，是转变政府职能的重要突破口。行政审批权力的下放使市场交易环节的管制逐步放松，市场在资源配置中的作用逐渐显现出来，同时，地方政府及社会组织被赋予了更多的权力，促进了社会组织协调治理模式的发展。

5结论

行政审批从根本上是政府实行社会管制的手段。伴随着行政审批制度改革而带来的行政审批权的取消与调整，包括行政审批权的下放是政府实行简政放权，优化自身职能，强化地方政府的执政力量，进一步释放市场活力，推进市场经济在资源配置中起决定性作用的具体举措。行政审批制度改革的历程就是我国从管制走向治理的过程中一个侧面的体现。要实现我国国家治理的现代化就要走好我国行政审批制度改革这一步。

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[作者简介]宋芮（1991—），女，湖北人，西华师范大学管理学院，硕士。研究方向：行政管理。