政府在土地市场管理中存在问题研究

刘佩

[摘要]首先介绍土地市场的特点，从而分析政府在土地市场管理中行使职能时所存在的问题，而后对政府在土地市场管理中存在的问题提出若干对策和建议，从而明确政府在土地市场的规范、管理等方面所发挥的作用，规范政府的行为，完善我国的土地市场，使得我国的土地市场有序、高效的运行。

[关键词]政府；土地市场；管理；问题；对策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529126

土地是一切生产和生活的基础条件，在国民经济发展中具有不可取代的重要作用。随着现代经济的规模发展，土地市场也成为了整个市场体系的重要组成部分，越来越多的地方都把确保土地市场的有序进行作为保持社会经济快速、持续发展的主要手段。由于政府是地区土地市场的管理者、需求者以及唯一的供给者，土地市场的运行与管理就成为政府部门一项至关重要的职能。所以，土地市场的有序进行就需要政府的各种职能的有效发挥。

1我国土地市场的特点

1.1我国土地市场有多种类型和体系

我国的土地市场主要有五种类型，即城镇国有土地使用权出让市场、城镇国有土地使用权转让市场、土地金融市场、涉外土地市场和土地中介服务市场等。并且土地市场有资源配置、价格管理、收益分配、市场法律和土地中介服务这五大体系。这五种类型和五大体系结合在一起，使得我国土地市场更加活跃和繁荣。

1.2土地市场具有明显的地域性和发展不平衡性

土地不同于其他种类的商品，它的位置是固定不变的，这就使得土地不可能像其他商品那样统一到一个地方进行交易。并且由于土地的开发与利用都要受到自然环境、开发技术以及市场的活跃程度等的影响，所以土地市场的发展很不平衡。比如我国现在沿海开放城市与内地一般城市，东部地区和西部地区都存在着较大的差异。

1.3我国的土地市场以政府主导作为发展基础

我国的土地市场是以政府为主导而发展起来的。在《土地管理法》《房地产管理法》等法律出台以前，我国的土地市场基本上是在计划经济体制下按照政府划拨的手段进行土地资源的配置。随着我国的经济体制的改革，我国的土地市场也开始活跃起来。为了有效管理土地市场，政府也运用法律手段，经济、技术手段和行政手段等来管理我国土地市场的运行。

1.4我国的土地市场是以城市为主要的发展对象

在我国的土地市场体系中，城市的土地市场占据主导地位，我国政府一直都在强调城市的土地市场的培育和管理，在20世纪80年代政府就开始直接有偿出让土地使用权，1988—1994年成为我国城市的土地市场发育和探索阶段。随后，我国城市的土地市场呈现出前所未有的活跃，市场规模越来越大，土地市场需求量日益增加，交易层次也更加丰富。而在农村的土地市场中，现在仍处于探索和试验阶段，理论研究相对比较落后，法律法规也不够完善，土地的产权关系也比较模糊。

2土地市场中政府行使职能存在的问题

2.1政府对于一级市场的垄断会产生一些弊端

政府垄断土地一级市场，开始实行“招拍挂”方式出让土地，提高了土地的价值，增加了土地的收益，但是同时也出现了一些负面效应。第一，政府的垄断就会限制土地出售的数量，最终导致人为的供不应求，地价也会在这些人为因素下增加，甚至创下天价，过高的地价进而会加大投入成本，使得经济和商业活动的边际收益递减，最终就会减弱城市竞争力。第二，政府垄断土地一级市场，作为土地单一的供给者，供给弹性长期接近零。在这种供需不平衡的情况下，就会导致政府为了提高政绩，滥用职权，容易造成腐败问题，同时，政府垄断土地一级市场，导致信息严重地不对称，对其监管就会相当困难。第三，对于农民而言，政府在征地的过程中，农民的土地变成城市建设用地的时候，土地性质就由原来的集体所有变成了国有土地，也就意味着农民失去了土地的集体所有权，而政府就变成了非农建设用地的所有者。就导致农民在失去土地时没有任何讨价还价的权利，并且政府会低价得到农民的土地，高价出售给开发商，农民仅仅得到较低标准的土地补偿，同时，政府垄断土地的供给，导致地价飙升的同时，也会给房价带来高不可求的恶性连锁反应，最终还是农民承担这些恶果。

2.2政府对土地市场的监管力度不够

由于政府监管力度不够，导致了土地隐形市场的异常活跃，土地交易市场秩序比较混乱。第一，在城市土地市场中，由于管理措施不够健全，目前土地评估机构缺乏可行性的评估程序和评估方法，导致土地市场出现畸形地价，致使政府难以管理、控制和引导。在土地权属登记方面，如果初始登记尚未完成，就无法对土地使用权交易中的地价与权属变更等进行正确的审核和监督。正是由于城市土地隐性市场的发展，使得我國城市国有土地受到侵害和破坏，也干扰了正常的土地市场的运转，不利于城市土地的管理。第二，在农村集体建设用地也存在使用权隐形市场，由于地方政府没有加强土地市场的管理，农民缺乏法律意识，导致一些未经批准的耕地直接变为建设用地，或者未经批准的农民集体建设用地直接进入市场进行流转，这些私下进行转让的交易同时也会削弱政府对市场的宏观调控能力。

2.3现行的土地制度的缺陷给政府带来了管理失调

我国近年来颁布了不少关于土地的律法法规和制度，如土地出让制度、土地利用规划制度、土地征用制度以及《土地管理法》《农村土地承包法》等。但是这些制度自身的缺陷致使各政府部门管理失调，导致了土地市场秩序的混乱。第一，现行土地制度的缺陷使得政府不遵守市场规则的机会越来越多，如在征用农民集体土地时，法律明确规定，是为了公共利益的需要才可以征地，但是现在对公共利益的概念也没有做出具体的规定。其中《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。而在《土地征用法》中又有规定，“国家为了公共利益的需要，可以征收集体所有的土地及其地上附着物”。这样政府以公共利益的名义来征收农民的集体土地，再以经济建设为名出让国有土地，会导致政府可以任意进行征地、损害了农民的切身利益。第二，农村集体土地所有权主体在法律上也不够明确，法律虽然规定农村中的农民是土地的所有者，但是对于代表农村集体的经济组织或者成分没有给出明确的规定。导致在征地过程中政府部门可以随意征收农民集体土地。另外，土地利用规划制度的不完善也为政府修改规划提供了机会。在编制土地利用总体规划时，基本上都是政府内部行为，几乎没有公共的参与，政府一般按照自己的意愿来编制和修改土地利用规划，这就会导致土地市场的失调。

3改进政府在土地市场中职能的建议与对策

3.1完善土地产权制度，约束政府在土地市场中的权力

土地市场中政府的各种违法行为，其最根本的原因是土地制度的存在很大的问题。所以，改善政府行为的最基本的途径就是完善土地制度。首先，用法律来约束政府的权力，主要是解决政府滥用权力的行为。土地法是维护土地的社会主义公有制，确认土地权力及其归属，规范土地利用规划，预防和制裁土地违法行为，解决土地纠纷的法律。所以土地法应赋予集体土地完整的法律地位，明确界定公共利益的概念以及征收集体土地所适用的法律条件，充分体现出国家宪法对集体土地所有权保护的精神。改革农村的土地制度，明确农村土地产权的主体，使农民拥有完整的土地产权，保障农民在征地中的合法权利，赋予农民知情权、参与权、监督权等权利，让农民有自己的发言权和申诉权。在各个政府部门之间，明确划分出各级政府、土地管理部门的职能范围，明确其权利分工。其次，做好法律监督工作，明确各个监督机构的权力、地位、职责等，建立公开的、公正的土地违法立法标准，使监督机关遵循规章办事，做好监督措施。只有这样才能约束政府在土地市场中的权力，使得土地市场更加稳定、公平、有序地运行。

3.2转变政府职能，重新塑造政府在土地市场中的角色

在土地市场中，政府要转变职能，要从计划型、管理型政府走向服务型政府，政府要把工作的重点放到社会公共事务的监督和管理，地方性软硬环境建设方面上，只有处理好政府和市场的关系，进一步发育土地市场，才可以充分发挥市场配置资源的基础作用。主要措施有取消政府的一些行政干预、建设城乡统一的土地市场等，实行土地管理部门的垂直管理体制，使土地管理部门摆脱政府的干预，放开土地一级市场，让土地市场回到市场中去。征地行为列入到市场中去，缩小征地范围，规范征地程序，不能任意动用国家权力征用农民集体土地，即使征用补偿标准也要尽可能地贴近市场。另外，公众要参与到土地市场管理中去，主要包括公众接受宣传教育，学习相关的法律法规，参与到各种层次的土地市场管理相关的规章制度的制定、决策中。但是，当市场失灵时，还需要政府的宏观调控，用管制的手段来纠正土地市场的缺陷，创造公平竞争的土地市场环境，维护国家和土地使用者的利益。同时，政府也要协调好土地的收益分配，征地中制定合理的土地补偿标准，维护农民的合法权益，处理好政府内部的利益关系，中央政府和地方政府的土地收益分配关系等。

3.3建立公开透明的土地市场，做好信息服务建设

政府在加强土地市场建设时，应该为土地市场创造一个透明、公平、公正、公开的环境。政府应该规范土地交易的行为，完善土地市场的信息服务建设，在土地招标、拍卖、挂牌以及协议出让时都要通过建立公开透明的市场配置机制，推进土地市场信息的现代化管理，实现信息管理的网络化，定期公开披露土地的总供给量信息、已供给的土地宗地信息、征收征用土地信息、土地出让信息、市场预测、基准地价等信息，还应提供相关政策法律法规、土地市场管理规则和相关咨询服务等，发布土地交易行情、交易结果，使政府的行政效率不断提高并趋于透明化，避免在土地交易中存在交易不公、情况不明的问题，这样才能规范土地市场秩序，保证土地市场的公平竞争，推动土地市场的健康运行。

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