政策执行中的农民认同研究

吴阳阳 彭红朝

摘要：公共政策与政策目标群体之间的互动关系，决定了公众认同在政策执行中的重要地位。新型农村社区是推进美丽乡村建设的重要平台与载体，而作为政策对象的农民对新型农村社区建设的效果有着最直接和最真实的感受。本文以辉县新型农村社区建设为研究对象，通过实证研究来分析在政策执行中影响农民政策认同的相关问题及阻碍，并提出增强农民政策认同的路径选择。

关键词：公共政策；政策认同；新型农村社区

一项公共政策能否得以顺利实施，保障政策目标群体的利益，关键是看政策的执行程度。在一系列的惠民工程中，作为政策对象的农民对政策执行效果有着最直接、最真实的感受，而政策效果又取决于农民对公共政策认同程度的高低。为了促进公共政策的有效执行，实现公共政策目标，政府要加强与政策对象的交流互动，不断提高政策对象对政策的认同程度，获得其心理上和行动上的支持，积极参与到政策执行的过程当中。

一、政策认同的内涵

在公共政策研究领域，关于政策认同的概念，肖明从认同的主体角度进行分析，认为政策认同就是政策执行主体认可和赞同政府所推行的政策，推而广之，认同政策制定主体及政策执行者。桑玉成认为政策认同是一种态度倾向，“所谓政策认同，即政策执行者及其相关者表示出的对于政策的肯定、赞同和支持的态度倾向。”①杨永峰从政策本身出发，认为政策认同是指一项政策在制定出来之后获得目标群体认可和接受的情况。

本文从政策执行的构成因素出发，认为所谓政策认同，是指政策在执行过程中，政策的目标群体在价值上认同这种政策的可行性，并且在具体实际行动中表现出对这种政策的支持。这种支持一方面是在价值上对该政策的肯定，另一方面政策执行的客体还会将对这种政策的认可内化为一种具体的行为，从而使政策得到具体的执行。目标群体自身的因素以及政策方案、政策执行主体、政策环境等都会影响农民对政策在心理和行动上的支持与配合，是对公共政策的一种心理态度和评价。

二、政策执行中影响农民认同的阻碍分析——以辉县新型农村社区建设为例

（一）农民对政策内容了解度低

调查发现，新型农村社区建设的政策广受农民的欢迎，在农民中的知晓度很高，改善了农民的生活环境。但该项政策的具体内容到底包括哪些，农民们很难说清楚。大多数农民只是知道有新型农村社区建设这件事，但是对政策如何规定，如何实施等具体细节知之甚少。据访谈得知：

（受访者，赵先生，男，夏峰社区农民）

当问及对该项政策具体内容的了解程度时，他这样说到，整体看电视听广播，都在宣传新型农村社区建设的好处多，效果明显。轮到自己，乡里发的有文件，我们村里有自己的广播，村干部拿到村里一广播就宣传了。有点文化的人还能大致听听，像一般的农民只是知道在宣传这项政策有多好，但对政策的具体内容就不清楚了。还有的农民从根本上就不接受这项政策，安土重迁，不想搬迁，也就更不乐意去具体了解这项政策了。

访谈中，对于异地聚居反对者占了不少比例，农民的乡土观念依然十分强烈，安土重迁。乡村是个熟人社会，农民之间习惯于因为熟悉而相互交往，人际关系以熟人网络关系为主。新型农村社区不仅仅是一种物质的居住形态，还是一种社会形态。虽然住进了新社区，但在农民的思想观念还在某种程度上保留着传统农民的特点。另外，基层干部宣传的过程中，也遇到不少阻碍。由于村干部的文化水平有限，对政策的理解度不够，也就很难对农民进行讲解，进行说服教育，进而会产生强制性现象。

（二）农民对政策执行主体认同度低

纵观既往，农村发生的群体性事件都有一个共同的特点，就是农民对基层政府及其工作人员的不信任。主要表现为，从对某一或多个工作人员的质疑发展到对某一级政权的不满。政府许诺给农民的事情不兑现，使农民失去了对基层干部的信任。农民们普遍认为，“上级政府是好的，越往下越糟糕。”上级政府的政策是有理论支撑的，在理论上是毋庸置疑的，而政策的执行是由基层政府来做的，在执行的过程中会出现各种各样的问题。权力看似非常强大，但是在向下渗透的过程中是不断弱化的。一些地方的领导人之所以“雷声大、雨点小”，甚至是“干打雷，不下雨，”并非是个人的道德水平低劣，而是某种体制机制在背后起作用。

在新型农村社区的建设过程中，要特别注意政策的执行方式，更新治理理念，让政策能够顺利的执行。然而，经过调查发现，现在农村问题的关键在于，好的政策能否得到好的执行。在政府增加投入以后，这些投入能否完完全全地惠及到农民身上，而不是一层层流失。在政策的执行过程中，下级政府对于上级的指示往往是选择性对待，有的执行，有的不执行，搞“土政策”，自行其是，导致政策变形走样，政策执行的结果与政策目标、政策内容不一致。

（三）农民的政策参与度低

在新型农村社区的建设过程中，农民是否真正的参与到了政策的制定过程之中？宣传标语上明确写出“发挥群众主体作用，建设新型农村社区”，但是群众的主体作用是否得以体现？

（受访者：李先生，男，南李庄社区委员）

当问及在新型农村社区建设当中农民政策制定的参与度时，他回答说，新社区将来建成什么样子，村委会也会专门召开会议让村民们参加，还专门把设计图纸贴出来让村民们看。但是由于社区的规划图过于专业，以村民们现有的文化水平是根本看不懂的。大部分农民都这样想，既然是政府和设计院设计的，看不懂也就罢了，也就默许了。然而住进去之后却发现存在不少问题。

由此可見，农民的这种监督是事后监督，无法进行事前和事中监督。这种参与排斥是由于技术上的原因导致的，所以农民参与到政策的过程当中需要有文化知识的支撑。从现实情况来看，政府在制定有关农民问题的政策时，身为政策主体之一的农民往往是被隔离在政策制定环节之外的。农民没有途径来表达自己的真实想法，而往往很多官员认为他们能够代表农民的意见，于是农民总是处于莫名的“被代表”之中。久而久之，农民习惯了沉默，参与意识也逐渐淡薄。

（四）政策本身不具有普适性

新型农村社区建设给农民带来了环境的改善和生活质量的提高，所做出的成绩是有目共睹的，但是有人欢喜有人忧。由于各地经济发展水平不一，新型农村社区建设要区别对待，不可按一个模板复制。有些政府部门操之过急，想要毕其功于一役；还有些部门缺乏创新意识，照抄照搬。辉县的新型农村社区建设搞得如火如荼，但各村的财力情况不同，经济收入也来源不同，建设新型农村社区的模式就要因地制宜，不可复制挪用。

（受访者：牛先生，男，孟庄镇政府工作人员）

当问及其对新型农村社区建设政策的看法时，他回答，现在每个地区，特别是农村这一块的地区差异性比较大。其实对一些村庄来说，把村换成社区以后能够节约土地，从长远来讲，可以搞一些自己的特色经济，或者利用这些土地发展一些项目都可以。但是对家庭条件一般的老百姓来讲，当下还是没有多少受益之处的。如果是经济条件特别好的地区，如南街村、南李庄绝对没问题。但是现在正处于发展当中，正处于埋头奋进的时候，别给农民们制造压力，但现在确实是凭空给他们制造了些麻烦。

可见，新型农村社区建设确实会节约土地，实现土地的流转，改善居住环境，但还要综合考虑各地的发展状况，因地制宜引导政策的有效实施。

三、 增强农民政策认同的路径选择

（一）提升农民的政策参与意识

由于农民固有的保守思想 ，其对社区公共事务的参与度不高。而农民对社区事务的参与程度一部分取决于其是否具有现代公民意识，公民意识是农民参与社区管理的动力所在。因此，要加强农民公民意识的培养，使农民自愿、积极地参与到社区建设中来。另外，要进一步扩大公共舆论空间。只靠舆论的引导让农民向前看并不能很好地解决问题，应扩大公共舆论空间，形成制度化的表达路径，并且这种舆论的表达应该得到有关部门的积极回应。

（二）提高基层政府的政策执行力

在调查中发现，以往基层政府对某项政策的执行方式及执行效果会影响农民的后续判断，并且会对之后的政策产生抵触心理。前面政策执行的不好，农民便会采取不信任的态度，不利于新政策的推行。政府部门应该改变其执行理念和政策执行方式，关注农民的切身需要，切不可把城市的拆迁方法简单的运用到农村，要尊重农民意愿，不可存在强制性因素。

另外，政策执行不应该以目标为导向，应以问题为导向。中国人民大学的谢明教授认为，政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。②而政策执行的效果到底如何，政策目标的实现程度怎样呢？因为不是集体搬迁，搬迁的原则是出于自愿，辉县没有搬迁的农民居住分散，腾出来的土地就没有办法集中利用，无法规模复耕或流转，这其中存在着政策异化现象。当初建设新型农村社区的出发点，是为了节约土地资源，而现在让大量拆迁后的土地闲置是极大的资源浪费，有悖初衷。由此可以看出，政策的异化，最终会导致政策只为了一个最后的目的而执行。政策执行的结果与政策规划的目标之间存在差距，有执行缺口是合理的，但是缺口不能太大。政策目标的设计一定要具有可操作性。目标要由阶段、有方面、有层次感。我们应该以问题为导向，而不是以目标为导向。以目标为导向，容易导致实用主义和功利主义，应该回归客观主义的自觉意识。

（三）完善农民政策执行监督渠道

在认同的达成方面，我们要遵循自下而上的思路，通过交往和对话，在尊重差异的基础上，逐步协商，达到一种有序的状态。现代治理理论，强调权力来源于人们。监督问责的主体不应仅限于上级部门，而应主要是民众。因此，在新型农村社区建设的过程中，要完善好创新政策监督机制，发挥农民主体作用，更好地监督政策的执行和落实。当代认同危机的核心是核心价值观的认同危机，核心价值观的树立离不开良好制度的保证，同时需要监督机制的有力支撑，使农民的权益得到制度化的表达。

为了使民主监督不流于形式，不走过场，第一，我们可以成立农民监督委员会，建立适合农民监督的硬性约束制度，提高民主监督的权威性。可以在当地的党员、退休干部等人员中选取委员会的成员，并规定其职责和权力。通过对社区的各项工作进行监督完善，对权力进行制衡，积极配合完成各项工作。第二，在新型农村社区的建设过程中，要以农民为主体，因此要组建体现农民意志的农民维权组织。只有使农民组织起来，才能对政府行为进行有效监督，防止个别领导搞形象工程。使政府部门将农民维权组织的代表当做协商对话的对象，进一步维护农民权益，促进农村发展。

（四）增强政策的科学性与可持续性

公共政策的制定过程中，也是政策制定者发挥价值理性的过程。在确定政策目标时，应当从当前的实际情况出发，确保公共利益和个人利益的统一。新型农村社区建设要因地制宜，突出各地特色，不可一个模式下来，照抄照搬。要充分考虑各地的经济发展水平、自然环境等，探索适宜的建设模式，一切从实际情况出发，制定适合本地区的新型农村建设的实施方案。因此，首先必须进行深入的调研，系统评估当地的自然和人文因素，就算是同一个乡镇，农村的情况也不尽相同。应按照当地农民生活生产的特点积极探索适合该地区的建设新思路，科学规划。另外，由于各地情况的千差万别，可以适当赋予当地政府部门适当的权力和政策灵活性，可根据各地实际情况因地制宜对上级政策进行适度的调整。对于已经在实施的社区规划，应重新进行审视，在控制和修建上要加以规范，保证政策的科学性和可实施性。（作者单位：1.河南大学哲学与公共管理学院；2.河南尚筑建筑规划设计有限公司）

河南大学研究生科研创新专项资助项目，项目编号：Y1427099

注解：

①桑玉成.政策预期与政策认同及其对于社会公正的意义[J].吉林大学社会科学报，2006（4）.

②谢明.政策分析概论[M].北京：中国人民大学出版社，2004：58.

参考文献：

[1][美]曼纽尔·卡斯特.认同的力量[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[2]斐迪南·滕尼斯.共同体与社会[M].北京：商务印书馆，1999.

[3][英]吉登斯.现代性与自我认同[M].北京三联书店，1998.

[4]于建嶸.底层立场[M].上海：上海三联书店，2011.

[5]赵树凯.农民的鼎革[M].北京：商务印书馆，2013.

[6]徐勇，邓大才.中国农村咨政报告（2010年卷）[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[7]翟学伟.人情、面子与权力的再生产[M].北京：北京大学出版社，2005.

[8]黄立敏.社会资本视阈下的“村改居”社区治理研究[M].武汉：武汉大学出社，2013.