中国政府采购发挥节能环保效应了吗

曹润林　张景华

摘要：随着我国政府采购制度的不断完善，纳入到《政府采购法》管理范围内的政府采购规模越来越大，自2005年以来政府相继出台了一系列政策措施用以要求政府采购发挥节能环保的“政策功能”。通过对2005—2011年全国30个省份的面板数据进行实证分析，研究结果表明：在《政府采购法》约束下的窄口径政府采购支出一定程度上发挥了节能环保效应，而宽口径下的政府采购支出未能较好地发挥节能环保效应，这说明政策效果受到管理机制的影响，需要进一步完善相关制度。

关键词：政府采购；政策功能效应；节能环保

文章编号：2095-5960（2015）04-0025-09；中图分类号：F810.45；文献标识码：A

一、引言

现代政府采购制度在我国推行的初衷是加强财政支出管理，防止政府采购腐败，但是，随着政府采购规模的不断扩大，政府采购还被赋予了更多的“政策功能”期望。我国《政府采购法》第一、九、十条款就集中体现了政府采购的“政策功能”导向，内容包括：政府采购应当维护国家利益和社会公共利益，有助于实现国家经济和社会发展政策目标；保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等；采购本国货物、工程和服务，扶持自主创新，支持高新技术发展，提高核心竞争力；扶持民族产业和幼稚产业；促进就业等。实际上，在西方国家，政府采购已成为贯彻产业政策导向、实施宏观经济调控和实现社会发展目标的重要政策工具，并发挥了较好的“政策功能”。为此，我国政府也出台了一系列配套政策来促进政府采购“政策功能”的发挥，主要涉及促进节能环保、自主技术创新、中小企业成长等方面，但最早和最多的是关于政府采购促进节能环保产业的发展，具体为：2004年，财政部会同国家发展和改革委员会制定了《节能产品政府采购实施意见》；2006年，财政部与原国家环保总局公布了《环境标志产品政府采购实施意见》，要求采购人应当在政府采购招标文件中载明对产品的节能要求、合格产品的条件和节能产品优先采购的评审标准；2007年8月，国务院办公厅印发了《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》，财政部会同国家发展和改革委员会进一步修订、公布了新的节能产品政府采购清单；2013年财政部和环保部又调整公布了第十二期环境标志产品和第十四期节能产品政府采购清单。

生态环境保护是政府的重要管理职能，而政府采购的公共性质决定了政府采购必须以公共利益为目标，发挥政府采购在促进节能环保产业发展中的调控功能。当前，我国政府履行的经济社会建设职能比较强大，使得政府采购规模也比较大，而且，相关部门已经出台了系列政策措施来促进政府采购发挥节能环保功能，那么，如此大规模的政府采购支出规模，其节能环保效应到底发挥了没有呢？这是本文的研究目的所在。

二、文献回顾

在关于政府采购的节能环保政策功能研究上，Pakitovac（2011）提出“可持续采购”的概念，认为政府采购机构不能只考虑经济因素，还应综合考虑环境和社会等公共利益因素，从而促进社会的可持续生产和消费；[1]Deleonardis（2012）认为推行绿色电力政府采购政策是显著降低欧盟二氧化碳和水资源消费的有效举措；[2]Rietber（2013）以荷兰为例，研究结果发现绿色政府采购计划降低了能源的使用，并减少了二氧化碳的排放量；[3]国内理论界徐焕东（2005）、苏明（2006）、王金秀（2006）、杨灿明和白志远（2008）、宋宝泉（2010）等学者也提出，政府采购作为财政政策的一种工具，其本质决定它可以在节能环保产业发展上体现“政策功能”，因此，要充分发挥政府采购的示范和引导效应；[4][5][6][7][8]而赵向华（2010）则认为为了更好地发挥政府采购的“政策功能”，需要避免夸大政府采购制度的作用，将经济社会发展的较多目标都寄希望于政府采购。[9]

而如何完善政府采购制度，使其节能环保政策功能较好地发挥是理论界关注的重点，Palmujoki（2010）认为绿色采购标准必须纳入到公共采购的招投标文件中，同时要注意考虑绿色采购标准在合同中的全面性和可执行性；[10]Deleonardis（2012）则认为绿色采购不只是向公共机构推荐的标准，而应是其履行的义务；[2]Testa（2012）以意大利三个地区的数据，通过计量分析方法，研究发现公共部门的支持和意识是影响政府采购绿色功能能否较好发挥的显著因素，政府采购正在成为欧盟成员国治理环境的重要政策工具；[11]Zvaigzdiniene（2012）认为法律条款的不完善、采购机构宽泛的自由裁量权和违背公共利益的目的影响了公共采购的环境保护功能，需要在立法上加以努力；[12]苏明（2006）认为要加大节能产品认证力度，实行“先易后难，逐步推进”的原则；[5]李晖（2011）认为我国在政府采购领域的立法尚显粗糙，在规范设计中留有很多空白或不确定性，要在交易对象选择上增设强制性条款、在交易环节上增设操作性条款，体现绿色采购精神。[13]

从上述文献中不难看出，国内外的大部分研究成果支持政府采购可以发挥节能环保的“政策功能”，也有少数学者认为不能赋予政府采购过多的“政策功能”期望。然而，已有研究成果更多的是一些学者经验上的判断和理论上的推导，来自实证方面的研究成果并不多，因此，本文拟通过构建计量模型采取实证检验的方式来进行研究，这也有利于拓深对该命题的认识，以更好地完善我国政府采购制度，赋予政府采购更多的政策内涵。

三、政府采购节能环保效应的机理分析

自20世纪30年代凯恩斯主义经济学思想在应对经济危机中发挥了显著作用后，凯恩斯主义的“政府干预”理论一度受到世界各国的推崇，几乎都将公共支出作为调节社会总供求、促进经济稳定发展最重要的宏观调控工具。政府采购作为公共支出，其“政策功能”是指政府利用政府采购需求作为“杠杆”，在满足采购人基本功能要求的前提下，通过调整政府采购规模、采购时间和采购规则等措施来实现特定的宏观调控目标。除对宏观经济的“冷”和“热”调节外，在生态环境保护、支持自主技术创新、促进幼稚产业发展等方面也有着较大的作用空间。

其中，生态环境问题是当前全球关注的重点，关系到经济长期稳定增长、民众的根本利益和国家生态安全，而生态环境保护呈现出典型的公共品特征，在生态环境保护上，私人市场在理性“经济人”的利益驱动下，缺乏足够的动力和积极性来开展相关环境保护活动，甚至会破坏环境以实现个体利益的最大化，因此，需要政府的干预来弥补私人市场在生态环境保护上的“缺位”。政府采购制度作为公共政策的重要组成部分，可以通过对采购人政府采购需求内容和标准的引导及约束来促使其开展节能环保采购活动，从而实现对生态环境保护的目的。具体而言，在政府采购活动中，通过引导采购人在其采购需求内容中提出绿色政府采购项目，采购符合生态环境保护的节能环保产品，在价格、技术、性能和服务等条件相等的情况下，对符合节能环保标准的产品在评标时进行加分倾斜，并优先选择节能环保产品采购清单中的产品。对于高污染和高排放企业生产的产品，则对采购人的政府采购需求进行约束，拒绝其采购该类产品，防止采购人制定的政府采购需求标准向这些产品倾斜。

在采购人绿色政府采购需求的引导下，将会对生产节能环保产品的企业形成外在激励，使其能够不断提升自身利润规模，并开发出更多的节能环保产品提供给市场，从而在市场上发挥 “示范效应”。而对于生产非节能环保产品的高能耗企业，由于对采购人政府采购需求内容和标准的严格约束，会使其迫于外在竞争的压力和政府采购市场的利润诱导，不得不效仿提供节能环保产品的企业，进行技术改造升级。因此，在理论上，政府采购可以倒逼产业结构调整，形成良好的经济发展循环，在促进节能环保产业发展上发挥 “政策功能”，达到降低能耗、保护环境，实现经济可持续发展的目的。

四、政府采购节能环保效应的实证分析

（一）变量选择与分析

1.被解释变量

能源消耗水平（energy）。在《中国统计年鉴》中，反映能源消耗水平的指标是单位GDP消耗的标准煤吨数。标准煤也称煤当量，具有统一的热值标准，在我国能源消费构成中将煤炭、石油、天然气、水电、核电和风电按各自不同的热值统一换算成标准煤吨数。因此，本文采用该指标作为被解释变量，以观察在发挥政府采购节能环保的“政策功能”下我国各地区能源消耗情况。

2.核心解释变量

（1）窄口径政府采购规模（procure1）。2003年，我国《政府采购法》颁布，第一次在法律上对政府采购的概念进行了明确界定，随后，纳入到《政府采购法》管理范围以及集中采购目录内的政府采购规模不断扩大，我国政府采购统计工作也拉开了序幕。如前所述，为发挥政府采购的节能环保效应，自2004年以来我国政府出台了一系列配套政策措施。为检验政策效果，本文将政府采购支出作为核心解释变量。同时，按照《中国政府采购统计年鉴》的统计口径，将其界定为窄口径政府采购规模。

（2）宽口径政府采购规模（procure2）。按照GPA（世界贸易组织《政府采购协议》）成员国对政府采购的定义标准，它基本上涵盖了最低限额以上所有政府性支出的货物、服务和工程项目。与之相比，我国对政府采购的定义范围则相对狭窄。且在政府采购管理上，还呈现出交叉管理的部门格局，在《政府采购法》之外，还有一部由国家发改委部门主导的《招投标法》对工程采购项目进行管理，在这种管理模式下，不仅使得在政府采购的制度管理上比较混乱，还使得相关统计工作不能协调统一，这也导致很难准确地掌握当前我国政府采购的实际规模。在此，参考GPA的规则标准，笔者用全社会固定资产投资中的国有经济投资规模来衡量我国政府采购支出的实际规模。因为按照《中国统计年鉴》统计指标解释，全社会固定资产投资是指城镇和农村各种等级注册类型的企业、事业、行政单位及个体户（不含农户）进行的建设项目投资和房地产开发投资；是以货币形式表现的在一定时期内全社会建造和购置固定资产的工作量以及与此有关的费用的总称，包含建筑工程、安装工程和设备工具器具购置等内容。可见，全社会固定资产投资中相当部分是工程投资和货物采购。其按登记注册类型可分为国有、集体、联营、股份制、私营和个体、港澳台商、外商等，而国有经济投资的主体一般是事业、行政单位和国有企业等国有组织，所以，用该指标来衡量宽口径下我国政府采购支出的实际规模是可行的，并将其作为核心解释变量。

表1反映了我国政府采购规模的基本情况，可以看出：窄口径政府采购规模占GDP的比重在2003年为123%，到2011年也只有24%，而在政府采购制度相对完善的西方国家，政府采购规模通常能占到GDP的10%—15%。当然，在2003—2011年，我国宽口径政府采购规模占GDP的比重在14%—21%之间，最高的两个年份为2009年和2010年，这是因为2008年全球经济危机发生后，政府推行了“四万亿”投资计划，在全社会国有经济固定资产投资（即本文所界定的宽口径政府采购）规模中得到了体现。相比较而言，宽口径政府采购规模占GDP的比重远大于窄口径政府采购规模占GDP的比重，不难推断国有经济固定资产投资中的相当部分未纳入到《政府采购法》的管理中。因此，如果按照GPA规则，我国政府采购实际规模占GDP的比重将会大大提升。据此，本文提出如下假设：政府采购的节能环保效应应该随着政策的引导和规模的不断扩大得到体现，且与单位GDP的能源消耗量之间存在负相关关系。但是，由于宽口径下的政府采购支出相当部分不受《政府采购法》的约束，自然也不存在严格执行相关政策措施要求，因此，宽口径下的政府采购可能存在节能环保效应，即使存在节能环保效应，其政策效果也会小于窄口径下的政府采购支出。

3 控制解释变量

（1）工业产值水平（indus）。在三大产业中，第三产业单位能耗最低，第二产业单位能耗则最高，而随着我国经济结构的不断调整，对工业产业的节能减排约束力度逐步加大，第二产业的单位产值能源消耗水平在呈下降趋势，据统计“十一五”以来我国单位GDP能耗已累计下降13%①①《“十一五”以来我国单位GDP能耗已累计下降13%》，新华网，2009年10月27日。，姜玉英和刘强（2012）的实证分析结果也表明我国单位GDP能耗随着时间的变化呈现指数型递减趋势，因此，本文选用第二产业产值占GDP的比重作为解释变量，并假设其与单位GDP能耗呈负相关关系。[14]

（2）政府征收的排污费（fee）。排污费制度是我国政府对企业生产造成环境污染的惩罚机制，也是促进企业节能减排的行政矫正手段。理论上，政府对企业征收的排污费越高，企业因对环境产生“负外部效应”所承受的成本将会越大，企业也会越有节能减排的压力和动力，因此，排污费是能源消耗的重要影响变量。本文假设其与单位能源消耗呈负相关关系，即排污费越高，单位GDP能耗会降低。

（3）科技研发投入强度（R&D）。节能减排关系到环境质量和经济的可持续发展，政府会加大科技投入来鼓励科技创新，使企业、研究机构和高校不断研发节能环保技术从而促进节能减排；能耗高低又直接关系到企业的生产成本，企业也会注重科技投入，不断降低能耗水平，以降低生产成本。本文选择研究与开发经费（R&D）投入强度（研究与开发经费支出占GDP的比重）来衡量一地科技投入水平，并假设科技研发投入力度越强，单位GDP能耗会越低。

（4）对外出口水平（export）。产业链可以分成产品设计、原料采购、仓储运输、订单处理、批发经营、终端零售和产品制造七大环节。受科技水平的制约，在国际市场分工中，我国从事的主要是产品制造这一环节，直接导致我国消耗了大量的能源。而我国将对外出口作为经济增长的重要“引擎”，已成为世界第一出口大国，因此，本文假设我国对外出口水平与单位能源消耗呈正相关关系。而且，熊妍婷（2011）在同时纳入能耗、贸易、经济增长的框架下，基于中国面板数据的实证分析也发现出口会增加能源消耗，即我国的对外出口优势是靠大量资源的消耗并以牺牲环境为代价来实现的。[15]

（5）企业专利（patent）。为促进节能环保产业发展，国家在知识产权评价体系中，基于专利技术已经建立了一系列节能环保领域的标准体系，环保领域发明专利数量也逐渐上升，所以，专利授予也成为政府引导企业开发节能产品的调控工具。在专利授予机制中，对节能环保因素的考量会激励企业开发节能产品，为此，本文选取我国企业专利申请授权数作为解释变量，并假设其与单位能源消耗呈负相关关系。

（二）模型构建

基于前述理论分析和变量选取说明，为了检验各解释变量对被解释变量节能环保效应的影响程度，本面将构建面板数据计量模型进行实证检验，设定的模型形式如下：

energyit=αi+λt+βprocureit+σcontrolit+εit

其中，enenrgy表示被解释变量能耗水平，procure表示核心解释变量政府采购支出的规模，β为核心解释变量的系数，control为一组控制变量，σ为控制变量的系数变量，αi表示假设模型存在个体效应，λt表示假设模型存在时间效应，至于是否存在个体效应还是时间效应，可通过相关检验结果来判断决定，εit为扰动项，i表示地区，t表示时间。

（三）数据来源与描述

由于2004年财政部已经出台了《节能产品政府采购实施意见》，考虑到政策效应的时滞影响，本文数据选取的时间起点为2005年，而能够获得的最新政府采购相关数据为2011年份，故时间截止点为2011年。各省份（西藏除外）的数据来源于《中国统计年鉴》（2006—2012）和《中国政府采购年鉴》（2006—2012）。同时，为消除通货膨胀对物价的影响，笔者以2005年为基期，采用GDP平减指数进行了处理，宽口径政府采购规模数据则用固定资产投资价格指数进行平减处理。各变量的描述性统计结果如下表2所示：

由表2可以看出，省份间单位GDP消耗的标准煤吨数、政府采购规模、政府向企业征收的排污费、货物出口占GDP比重以及企业专利申请授权数最小值与最大值之间悬殊均相当大，因此，笔者拟对相关变量进行取对数处理，以降低异方差对模型估计结果的影响。

（四）模型估计结果

在对相关变量取对数处理后，笔者首先对被解释变量单位GDP能源消耗与核心解释变量政府采购进行回归，然后，再逐步加入控制解释变量进行回归检验，这样处理分析的目的是为了观察是否会因为解释变量的不同选择而影响本文的研究结论，因此，在分析过程中，笔者按照逐步控制的顺序将前文设定的计量模型分解为方程（1）、方程（2）、方程（3）、方程（4）、方程（5）和方程（6）。

笔者对模型是否存在个体效应和时间效应也进行了检验，检验结果表明前述模型均存在双向固定效应，即既存在个体效应，也存在时间效应，因此，不适合使用混合回归模型①①限于文章篇幅，不在文中提供检验的具体过程。，至于是选择固定效应模型还是随机效应模型，则将进一步通过Hausman检验结果来决定。采用stata100软件，得出的模型估计结果如下表3所示：

通过表3，方程（1）的估计结果说明：在窄口径数据下，我国政府采购支出与能源消耗呈负相关关系，即政府采购规模上升1个百分点，每亿元GDP消耗的标准煤数量下降028个百分点；加入控制变量工业水平后，政府采购支出与能源消耗仍呈负相关关系，此时，当政府采购规模上升1个百分点时，每亿元GDP消耗的标准煤下降029个百分点；直到加入全部控制变量后，政府采购支出与能源消耗之间依然是负相关关系，且政府采购支出规模每上升1个百分点，每亿元GDP消耗的标准煤吨数下降016个百分点。从逐步控制的结果来看，证实了前文假设，即窄口径下的政府采购支出一定程度上发挥了节能环保效应。

此外，关于控制变量，可以发现：工业产值占GDP水平与单位GDP能源消耗之间的关系不确定，也未通过显著性检验；政府向企业征收的排污费与单位GDP能源消耗之间存在正相关关系，且均通过了显著性检验，与假设不一致，说明我国排污费制度对企业行为没有产生矫正效果，却起到了逆向调节作用；在方程（5）中，研发投入与单位GDP能源消耗呈负相关关系，且通过了显著性检验，证实了假设，说明企业的研发投入有助于企业技术升级改造进而降低了能耗水平；对外出口与能源消耗呈负相关关系，说明企业为了扩大出口，应对外部市场竞争，逐渐重视降低能源消耗量，走集约型发展模式，与假设不一致；企业专利申请授权数与单位GDP能源消耗之间呈负相关关系，说明我国企业专利申请授权制度一定程度上发挥了促进节能环保产业发展的示范引导作用，与假设相一致。

在控制变量不作任何调整的前提下，笔者继续采取同上的逐步控制方法，对宽口径下的政府采购面板数据进行回归，得出了如下表4反映的估计结果：

方程（1）、方程（4）和方程（5）的结果均表明宽口径下的我国政府采购支出与单位GDP能源消耗之间存在负相关关系，而在方程（6）中，二者之间却呈正相关关系，但是，均未通过显著性检验，因此，并不能据此严格得出宽口径下的我国政府采购支出降低了单位GDP能源消耗的研究结论。仅在方程（2）和方程（3）情况下，核心解释变量宽口径下的政府采购支出与能源消耗之间存在负相关关系，且通过了显著性检验，可是，与表3中具有相同控制变量时的系数结果相比，其系数绝对值相对偏小，这说明，即使宽口径下的政府采购支出发挥了节能环保效应，其政策效果也弱于窄口径下的政府采购支出。在此，对其他控制变量则不再展开探讨和分析。

五、结论与政策建议

根据实证分析估计结果，不难得出这样的结论：在我国《政府采购法》的管理范围内，再加上财政部出台了一系列配套政策措施来促进政府采购“政策功能”的发挥，采购人提出的政府采购需求不得不接受相关制度的约束，其节能环保效应得到了一定程度的体现，但在我国，由于管理制度的原因，在对政府采购的管理上，出现职能交叉和重复的现象，导致还有相当部分的政府采购支出游离于《政府采购法》的管理范围内，而这些政府采购项目并没有严格受到《政府采购法》及相关配套政策的约束，未发挥出更多的正外部性效应，因此，有待进一步完善相关制度加强管理，使政府采购的“政策功能”得到更好地发挥。对此，本文提出如下政策建议：

一是统一政府采购法律法规。目前，我国《政府采购法》和《招投标法》的并存，把本属于《政府采购法》管辖的采购项目排除在政府采购的范围之外，给政府采购规模的扩大制造了制度瓶颈，既不利于扩大政府采购规模，也不利于实现公共利益的最大化，制约了政府采购“政策功能”的发挥，因此，要尽快统一我国政府采购法律法规，规范管理口径。同时，扩大政府采购集中采购目录的范围，凡列入政府采购目录的项目必须委托集中采购机构进行采购，确保相关政策能够得到较好的贯彻执行。

二是通过强制性措施促使政府采购“政策功能”的实现。我国政府可借鉴国外经验，对政府采购行为在法律法规上进行强制性规定，要求采购人、采购代理机构和管理机构等相关主体必须严格执行政府采购的政策功能体系。特别是在采购人提出的政府采购需求内容中，必须有明确的采购节能环保产品的要求，对应该强制性体现政府采购“政策功能”而在实际操作中尚未体现的政府采购需求重新组织招投标，并按照法律法规对相关责任方进行惩处，保证强制性得到真正的落实。

三是制定完善的政府采购政策功能体系。如前所述，虽然我国出台了系列政策措施来促进政府采购的节能环保效应，但是，由于政策体系不完整、可操作性不强，即使采购人在政府采购需求中提出了符合政策功能导向的需求内容和技术标准，在政府采购实践中也难以落到实处，采购人、采购机构和专家难以把握和操作，因此，相关部门在出台政策措施时要尽可能细化，要结合政府采购法律法规和实务操作实际，使这些政策措施具有可操作性。同时，要避免政出多门现象，对节能环保产品的认证体系要统一规范，建立科学的节能环保产品评价指标体系。

当然，要更好地发挥我国政府采购的节能环保效应，还需要提升国民特别是政府官员的节能环保意识，因为以上举措都是政府意志和行为，都是靠外力来推动的。只有使我们的民众和政府官员自身形成一种潜在的节能环保意识并转化为自觉的行为，政府采购的节能环保效应才会发挥得更加明显，效果才会更加显著。

参考文献：

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责任编辑：萧敏娜 吴锦丹 萧敏娜 常明明