新型城镇化下农村进城务工女性生计脆弱性治理＊

汪 超 姚德超

在国家进行社会治理、推进四化同步发展、构建幸福城市、实现中国梦的今天，分析进城务工女性生计脆弱性，对于维护社会稳定、化解社会风险具有重要意义。因此，本文以在湖北调研中781份问卷和100多个访谈所获取的数据和资料为依据，研究了进城务工女性生计脆弱性及其相关问题。

一、相关界定

（一）生计脆弱性

目前，在研究贫困与发展问题上，大多数学者将生计定义为“谋生的方式，该谋生方式建立在能力、资产和活动基础之上”①许汉石、乐章：《生计资本、生计风险与农户的生计策略》，《农业经济问题》2012年第10期。。“脆弱性”则是一个被广泛运用的概念，对其内涵的理解则是仁者见仁智者见智，其中英国国际发展署的界定比较有代表性，主张从个人或家庭所遭遇的各种风险及所受到损害的程度与从个人或家庭减轻或降低威胁、灾害和各种风险的能力来理解脆弱性。这里需要明确的是，脆弱性不是指短缺或匮乏，而是在面临危险、冲击与压力时的抵御力不足、不安全与遭受损失的程度。对脆弱性进行分析是为了辨析危险与加强生计避免遭受损失。而贫困则是短缺或匮乏，对其进行分析是为了减少贫困。综合上述对“生计”与“脆弱性”的理解，本文依据研究需要将“生计脆弱性”界定为：个人或家庭面临突如其来风险的可能及所受到损害的程度，或生活质量下降到社会正常水平之下的可能。①李小云、董强、饶小龙等：《农户脆弱性分析方法及其本土化应用》，《中国农村经济》2007年第4期。

（二）可持续生计理论

可持续生计理论来源于对20世纪五六十年代世界主要发展模式的反思，这些发展模式的共同特点是贬低贫困小农在自我生计改善中的潜在作用。20世纪70年代，美国学者舒尔茨提出，小农生产者乐于学习对生计能力有益的新技术，但需要政府的引导与促进。20世纪80年代，联合国举行的“世界环境与发展大会”明确将可持续生计界定为“具备维持基本生活所必需的充足的食品与现金储备量以及流动量”②王三秀：《国外可持续生计观念的演进、理论逻辑及其启示》，《毛泽东邓小平理论研究》2010年第9期。。20世纪末至21世纪初，可持续生计概念得以系统形成。进入21世纪以来，可持续生计理论进一步拓展，提出兼顾当代人和下一代人生计的主张，并更加关注非物质福利在可持续生计中的作用。③〔英〕哈特利·迪安：《社会政策学十讲》，岳经纶等译，上海：格致出版社、上海人民出版社，2009年，第44页。可持续生计框架因研究者的研究目的、研究视角和理念的不同，而出现诸多类型的框架并存局面，其中DFID框架最为突出。④王三秀：《国外可持续生计观念的演进、理论逻辑及其启示》，《毛泽东邓小平理论研究》2010年第9期。 ④ 王三秀：《国外可持续生计观念的演进、理论逻辑及其启示》，《毛泽东邓小平理论研究》2010年第9期。DFID框架不仅从逻辑上展现了可持续生计理念与生计要素之间的关系，还提供了一个理解贫困的框架，指出了根除贫困的潜在机会，指明了人们如何利用资产、政策和可能的策略去追求某种生计出路的途径。

图1 可持续生计框架示意图⑤ 苏芳、徐中民、尚海洋：《可持续生计分析研究综述》，《地球科学进展》2009年第1期。

二、农村进城务工女性生计脆弱性的表象

当前学界对生计概念的界定并不一致，但生计概念的核心构成要素却相同——生计资本。因为，家庭或个人资产状况是家庭或个人所拥有的选择机会、采用的生计战略和所处风险环境的基础。⑥苏芳、徐中民、尚海洋：《可持续生计分析研究综述》，《地球科学进展》2009年第1期。国内学者在研究生计脆弱性时，也基本上采用生计资本来测量与评估生计脆弱性，并在综合考虑原有生计资本内容并结合农民工的现实特点的基础上，将生计资本划分为人力资本、社会资本、金融资本及物质资本。

（一）金融资本虚化

金融资本是人们在生产与消费过程中为了实现生计目标所需要的积累和流动。⑦赵延东、王奋宇：《城乡流动人口的经济地位获得及决定因素》，《中国人口科学》2002年第4期。调查显示，进城务工女性的月平均收入为1976.33元，比男性少404.87元。然而，进城务工女性还要面临沉重的教育支出负担。根据测算，随母进城子女一年教育费用至少需要8598.77元，而进城务工女性工资按一年计算有23715.96元。相对较低的收入，相对较高的子女教育费用，加上工作保护政策缺位导致进城务工女性的就业权益特别是在孕期、产期、哺乳期内的合法权益难以得到保障，将进城务工家庭经济置于崩溃的边缘，迫使女性面临回流的可能。

（二）人力资本不足

直接研究农民工生计的学者主张采用成年劳动力所在年龄段、受教育程度、有无经历后期培训及身体健康状况来衡量农民工的人力资本。①苏飞、马莉莎、庞凌峰等：《杭州市农民工生计脆弱性特征与对策》，《地理科学进展》2013年第3期。然而，38.3%的务工女性直言制约她们在城镇发展的最主要外部因素是缺乏学习与培训的机会。致使从事劳动密集型行业的比例高达62.3%。进城务工女性大多处于职业结构的底层，从事城镇人所不愿干的重、累、脏、苦等体力活。进城务工女性不仅在职业上处于明显的弱势地位，身体健康状况也令人担忧。《女职工劳动保护特别规定》 《女职工禁忌从事的劳动范围》等都要求保护妇女在工作和劳动时的安全和健康，但12.6%的女性反映用工单位没有提供必要的安全保护措施，11.7%的女性因没有工作单位而享受不到安全保护服务。仅有39.8%的进城务工女性享受过计生和健康服务。

（三）物质资本薄弱

在与可持续生计相关的文献中，物质资本的定义比较一致，物质资本是包括用以维持基本生计的生产资料和基础设施。考虑到农民工的实际情况，一般采用在城市中住房情况来量化物质资本。②苏飞、马莉莎、庞凌峰等：《杭州市农民工生计脆弱性特征与对策》，《地理科学进展》2013年第3期。调研数据显示，38.9%的进城务工女性认为居住状况一般，29.7%的表示不满意，较高的不满意感会降低她们在城镇生活的幸福感。通过原因分析发现，70.6%的进城务工女性认为全家移居进城的最大困难是城镇房价太高，住房需求无法得以满足导致32.9%的被访已婚女性不能全家人住在一起。从家庭生活角度分析，分居型的家庭模式使进城务工女性在城镇不能享受家庭生活，不断地在城乡之间频繁流动，使她们很难在城镇定居并融入城镇生活。

（四）社会资本匮乏

社会资本代表着人们在追求生计目标的过程中可利用的社会资源，包括社会关系网和社会组织、垂直的和水平的社会联系。进城务工女性适应城镇社会的过程是一个与人交往，不断参与社会活动的过程。然而，进城务工女性交往对象大多为自己的同学、同事和同乡，其比例高达90.5%。“内卷化”的社会交往会固化进城务工女性的社会地位，使该群体难以融入城镇生活。进城务工女性“被迫”游离在政治权利之外，加剧了其“内卷化”的状态。63.5%的进城务工女性从来没有参加过社区民主管理，60.1%的完全没有参加过社区选举，66.7%的没回家参加过村委会选举。在城镇缺乏选举的权利，又放弃了农村选举的权利，使得进城务工女性丧失了在基层公共事务治理中的大部分话语权，既不利于其自身利益的表达，也不利于对其进行管理。

三、农村进城务工女性生计脆弱性的成因

要构建公平正义的和谐社会，就要“坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾不同方面群众的利益”③《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，新华网2004年09月27日，http：//big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/zhengfu/2004－09/27/content＿2027021.htm。。作为国家公民，进城务工女性应享受一切公民权利。然而，现行生计制度的公平正义性不尽人意致使进城务工女性遭受着政治权利贫困、利益分配不公、社会排斥等不公待遇，其问题的症结在于她们政治参与受到阻滞。

（一）进城务工女性难以担负起政治参与成本

《劳动法》对劳动者的工资、休息休假、带薪年休假等有原则上的规定，《劳动合同法》在《劳动法》的基础上，对其具体操作、实施细则作了进一步明确规定。 《劳动法》第45条规定“国家实行带薪年休假制度”，第51条规定“劳动者在法定休假日和婚丧假期以及依法参加社会活动期间，用人单位应当依法支付工资”。既然带薪休假的对象是劳动者，那就自然包括了进城务工女性，但现行法律法规对用工单位违反带薪休假行为没有明确的刑事责任制约，对违法行为主要依靠行政处罚手段，但处罚数额有限。在违法成本在相对较低，威慑力相对不足情况下，企业存在违法用工的可能性，这就使得进城务工女性带薪年休假难以实现。

（二）进城务工女性政治参与遭受身份的排斥

对于大多数进城务工女性而言，她们的利益大多集中在所栖息的城镇，她们更加关心居住地与自身利益有关的事物，更愿意通过参加居住地的政治活动来表达自身诉求。然而，她们由于不具有城市户口而无法参与到已栖身多年城市的政治活动当中，这显然与我国宪法所规定的国民不分居住期限，都有选举权和被选举权相左。另一方面，由于现行户籍制度把进城务工人员的各种政治权利跟户籍制度紧紧捆绑在一起，人户不一致时，需经繁琐的参选程序才能实现相应的民主权利。①《全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举若干规定》规定：“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可在现居住地的选区参加选举。”全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定，中国人大网1983年3月5日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1983－03/05/content＿1480970＿2.htm。换言之，进城务工女性要想在居住城镇参加民主选举，必须先取得户籍所在地的选民资格证明。农村妇女进城务工的主要目的就是打工赚钱，但政治参与会花费她们过多的时间和金钱，相关带薪休假的政策规定又难以实行，从而消退她们政治参与的热情与动机。

（三）进城务工女性政治参与遭受制度性歧视

2010年第十一届人大三次会议将 《选举法》第6条第1款修改为：“全国人民代表大会……具有广泛的代表性，应当有适当数量的……妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”②全国人民代表大会关于修改 《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的决定，新华网2010年3月14日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010－03/14/content＿13169880.htm。但遗憾的是并没有谈及依旧是农村户口但在城镇务工的群体。本次大会将 《选举法》第16条修改为：“全国人民代表大会代表名额……按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”③全国人民代表 大会关于修改 《 中华人民共和国 全国人民代表大会 和地方各级人民代 表大会选举法》 的决定，新华网2010年3月14日 ，http：/ /news.xinhuanet.com/politics/2010－03/14/content＿13169880.htm。但按城乡人口比例选举人大代表，并没从根本上改变农民工只能回户籍所在地参加选举的局面。2012年民政部出台的 《关于促进农民工融入城市社区的意见》要求进一步完善社区民主选举制度，探索农民工参与社区选举的新途径，以保障农民工参与社区自治的权利。但实际上，由于户籍原因，进城务工女性大多无权参与流入地城市、社区的选举和管理。选举权利存在着事实上的歧视使得进城务工女性的利益得不到合理的表达、重视与回应。

（四）进城务工女性政治参与难有组织保障

民意表达机制是公民参与公共政策制定与执行的重要渠道。然而，自下而上的公民利益表达与沟通协商很容易被忽视。而进城务工女性作为我国进城务工群体这一弱势群体中的弱势群体，在政策制定与执行中的参与十分薄弱，经常处于失声失语的境地。我们在调研中发现，只有22.1%的进城务工女性参加了工会，经常参加党团组织活动的仅占10.1%，从不参加的达到46.7%，成为挂名党员。由于进城务工女性自身组织化程度比较低，也缺乏相应的利益表达与利益整合的组织，使得其缺乏有效利益诉求表达渠道，从而影响与阻碍了该群体通过制度化渠道进入城市政治生活。

四、农村进城务工女性生计脆弱性改善的政府干预

改善进城务工女性生计脆弱性需要完善生计制度，构建具有公平正义价值的政治参与制度体系。政策问题的普遍联系与动态发展的属性，决定了任何一项政策问题不会单独存在，而会与其他政策问题发生联系。因此，改善进城务工女性生计脆弱性的政治参与制度体系设计要将生计脆弱性问题视为一组政策问题群来综合设计，同时还需考虑制度间的邻界关系，确保制度具有随环境变迁而调适的权变张力，从而更好发挥制度的整体配合功效，进而提高单项制度的效能。

（一）强化以人为本的科学发展观

改善进城务工女性生计脆弱性，必须强化以人为本的科学发展观，要以有利于进城务工女性的权利和自由为出发点，以有利于该群体的根本利益为出发点，而不是以是否有利于对她们的管理为原则。坚持以人为本的科学发展观，要求改善进城务工女性生计脆弱性的制度创新与变革措施，既要充分彰显对弱势群体的人文关怀，更要克服以往功利主义的发展理念。唯有如此，才能充分调动进城务工女性的积极性、主动性和创造性，充分发挥“人”这一“活劳动”的最大效用，产生最大的经济与社会效用。

（二）扩大政治参与的制度安排

加强制度建设，是正确处理利益关系、妥善解决利益矛盾、促进社会公平正义最根本、最有效的途径。因而，改善进城务工女性生计脆弱性，要进行生计制度的改革与创新，逐步建立起以规则公平、机会公平、权利公平、分配公平为主要内容的社会公平保障制度体系并使之有效执行。如是完善政治参与制度，拓宽制度化政治参与渠道，是进城务工女性在城镇能够表达自身利益诉求、实现自身政治权利以及改善自身社会地位的关键所在。

第一，完善现有的政治参与制度。在贯彻落实选举制度的基础上，充分考虑该群体的流动性特征，制定以居住地或职业划分为主的选举制度，改变用户口划分居民性质以确定选民、代表候选人或代表名额分配等方面的制度。同时，应按居住地的人口数来确定选民的资格、划分选区和分配代表名额，即进城务工女性的政治参与应以地域而非户口为标准，确保该群体在居住地有选举权和被选举权。

第二，建立制度化的参政渠道。在进城务工女性集中的地区建立进城务工女性协会、法律咨询中心等利益表达机构，选出能代表该群体的成员，负责与各级政府组织进行沟通，将这一群体的呼声传达到权力机关，为政府和进城务工女性架起沟通的桥梁，让这一群体的意愿上升到政策层面。同时，全面做好进城务工女性的党、团、工会组织建设工作，使之能够成为进城务工女性的利益代表与组织代言人。

第三，政府要充分发挥自身权责，不断提高行政执法水平，为进城务工女性的政治参与提供法律上的保障。要有效落实相关法律法规，严格执法程序，建立法律援助机构，设立申诉举报电话，加强法律法规宣传，扩大进城务工女性政治参与范围，从而保障该群体的政治权利和自由。

（三）提高政府议决制度的性别敏感度

制度以其激励、制约、调适等功能，促使社会公众按章办事，保障社会公平正义。尽管社会主义制度的建立，为实现社会公平正义奠定了持续有力的制度基础，但并不能保证社会公平正义的自然实现，还需要其他制度加以践行与保障。要充分发挥公共政策对进城务工女性生计脆弱性困境的干预和引导作用，就必须完善政府决策体制机制，提升决策体制机制的性别敏感度。

首先，要坚决贯彻落实国家法律法规，维护法律法规的权威性，要按照国务院 《妇女发展纲要2010～2020年》要求保障妇女的参政议政地位。

其次，要形成一种体现性别公正价值取向的决策机制和程序。针对妇女干部数量不足且多居于副职与首长负责制的现实矛盾，可以考虑建立政府职能部门与普通女性公民之间的定期联系制度，及时了解妇女生产生活中的实际困难与特殊政策诉求，为公共政策的修订、调整或解决新的公共问题的政策方案设计广泛收集意见、开展方案讨论。

第三，要形成一种有利于保障妇女参政议政地位的特别优先机制。这种特别优先机制具有显见的性别意识，不仅能够使决策系统优先考虑决策集体中女性代表的意见，而且当女性代表的意见与行政首长拟选择的政策方案存在激烈冲突的时候，能够赋予决策集体二次表决权，当集体表决结果与女性代表意见一致的时候，行政首长不得再更改决策方案。

改善进城务工女性生计脆弱性需要各项具体制度“各司其职”，更重要的是要“同心协力”，否则就会“顾此失彼”。完善生计制度必须坚持以“科学发展观”为同源理念、“可持续生计”为相同导向，将为改善生计脆弱性的具体制度串联起来。除了上述的政治参与制度设计与安排，还需要建立城乡一体化的带有社会公共服务功能的新型户籍制度，逐渐剥离户籍制度背后的城镇偏向性的就业、医疗、社会保障、教育、住房等利益，从而使整体的生计制度设计与安排达到“同心协力”的目的并在执行过程中发挥总体的制度效应，在国家进行社会治理、推进四化同步发展、构建幸福城市、实现中国梦的今天，帮扶进城务工女性“体面劳动”与“活得有尊严”，提高其抗风险能力，保持其收入稳定，维护其生计可持续发展，促进她们融入城镇真正成为市民，终结留守，实现家庭的城镇化进而实现人的城镇化。

靳小怡、李成华、杜海峰、杜巍：《可持续生计分析框架应用的新领域：农民工生计研究》，《当代经济科学》2011年第5期。

刘晓霞、汪继福：《失地农民的可持续生计问题及其对策探析》，《税务与经济》2008年第5期。

汪超：《回归家庭空间：关怀主流化的政策导向与进城务工女性市民化研究》，《内蒙古社会科学》2015年第1期。

肖云、郭峰：《女性农民工“可持续生计”问题研究——以重庆市女性农民工为个案》，《农村经济》2006年第3期。