传媒角色变迁中的政府信息公开模式问题及对策研究

林 宇

本文将结合我国信息公开的历史考察，进一步探讨信息公开的困境及根源，并就政府信息公开模式创新提出建议。

一、传媒角色变迁中的政府信息公开历史概述

新中国成立以来，传媒角色的变迁可以党的十一届三中全会、2003年非典事件为界分成三个阶段；政府信息公开也走过了三个历史阶段，但传媒角色的变迁和政府信息公开模式的变化界限并非泾渭分明。以现阶段而言，传媒扮演着组织喉舌、传播工具等多种角色，政府信息公开模式的变化也具有相同特点。为了便于历史考察和比较分析，笔者才作了阶段性的区分。

1.组织动员型传媒与政策宣传模式。从新中国成立初期到1978年党的十一届三中全会召开以前，政策宣传是作为信息公开制度在我国出现的最初模式而存在的。宣传作为我们党的一项重要工作，自革命战争年代以来，就有一整套完备的运行体制和系统，突出强调的是党的领导、协调和动员的公开性力量作用。与政策宣传模式相对应，传媒大体上延伸了延安时代确立的党政组织动员工具的先赋角色。在这一历史阶段，作为政府信息公开最重要的渠道和载体，传媒的政策宣传和舆论引导功能很强，信息传播和资讯服务的功能很弱，传媒的无自主性可从政府对负面公共信息的管控得到明证。方汉奇、田中初等学者总结了改革开放以前突发性灾难事件宣传报道的几种模式，指出了公共危机事件信息公开的不足 （参见表1）。

表1 公共危机事件报道的几种模式 （1949～1978）

这种以政策宣传模式为依托、无视传媒自主性的信息公开制度存在必然的缺陷：第一，这种公开始终是基于一种行政管理法视角下的工具论，作为贯彻党的政策而存在，没有法制化，其内容很容易朝令夕改，更不要说得到法律上的救济；第二，在这种公开方式中，人民群众始终处于被动地接受和参与，难以培育起现代公民意识；第三，与这种公开方式相伴的是群众运动，公民个体被淹没在群众运动的汪洋大海中，其个体知情权难以保障。

2.社会传播型传媒与有限公开模式。十一届三中全会后，我国踏上了经济市场化、政治民主化和国家法制化的新征程，公民的知情权得以逐步实现并呈现扩大的趋势，国家活动公开化作为这一进程中的组成部分，也被纳入了法制化的轨道。在新时期，政府信息公开制度逐渐由过去的“宣传为主，适度保密”向“自上而下，有限公开”转变。全国各地都把推行政务公开同推行村务公开、厂务公开、检务公开、警务公开等领域相结合，形成了一套比较规范的信息公开制度。传媒的角色已经从一元的国家组织动员工具分化为多元的大众传播媒介，甚至具有有限度地批评政府政策、制约政治权力的功能，对政府信息公开进程起到巨大的助推作用。

国内专家学者汲取了几个具有标志性意义的事件，如实反映了30年来我国大众传媒在信息公开进程中的角色转化。

第一个事件是1980年全国人大第三次会议和全国政协第五次会议的召开，《人民日报》公开集中报道了代表和委员们议论的国计民生话题。此后，围绕物价改革、人事改革、三峡工程等重大热点，媒体渐渐担当起信息传播者和议程设置者的角色。第二个事件是1993年中央电视台“东方时空”栏目的开播。此后的“焦点时刻”（后改称“时空报道”）“焦点访谈”“新闻调查”等栏目，推动新闻的“社会守望”功能一度成为大众传播媒介的首要功能——其动因在很大程度上是由于中国社会走上了市场经济之路，政府角色开始从“全能政府”向“有限责任政府”转移，而获得了决策权、选择权的人民群众需要分享信息资源以优化自己的抉择。第三个事件是2001年的广西南丹矿难。与之前的灾难事故不同，“南丹矿难”是新中国成立以来首个由媒体独立揭露的矿难事故。在此后的历次重大灾难事故中，我们总能看到媒体的身影。此后，在涉及群众切身利益的公共危机处置过程中，媒体的“环境监测”功能发挥得淋漓尽致。

应用投入导向规模效率可变BCC模型，运用DEAP2.1软件，对2009年和2016年我国各区域高技术产业技术创新效率进行测算，结果见表2。

但是不可否认，政府信息公开的步伐和媒体角色变迁只能是渐进式的。“非典”事件之前的政务公开主要在法制的范围内利用传统媒体进行行政信息的有限公开，公民能够获得的信息是经行政机关筛选的信息，信息公开的广度和深度还远远不够。同时，从信息公开成功与否的最重要标志——大众传媒对政务信息报道的自由度来看，这一时期也不容乐观。因此，这一阶段以改善大众媒体传播功能为主，“自上而下，有限公开”政府信息公开模式还是存在不少问题。

3.发展中的公共型媒体和信息全面公开。2003年“非典”事件是中国信息公开制度的转折点。“非典”的教训使“尽快建立健全政府信息公开制度”成为人们的共识。此后，地方各级政府纷纷出台政府信息公开规定，并对政府新闻发布问题专门作出了规范，以法律形式确保公民享有充分的知情权、监督权和参与公共事务管理等民主权利。

2008年实施的 《信息公开条例》，第一次以政府的名义，提出要尽最大可能满足人民群众的知情权，以提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。具体到传媒实践领域，改进会议和领导同志活动新闻报道、改进突发事件新闻报道、改进舆论监督工作等文件陆续出台。特别是2008年汶川地震后，各类新闻媒体对公共危机事件进行及时、全面、深入的报道，北京奥运会期间中国政府对国际新闻界全面开放的承诺，对互联网信息传播采取的开放管理措施，已经成为中国政府推进信息公开意向的典型解读。近年来，在云南地震、青海地震、雅安地震及云南孟连等群体性事件报道中，新闻发布和媒体报道质量有明显提升。

与几十年前中国单纯的媒介生态环境相比，如今中国公众面对的媒介环境错综复杂，尤其是互联网的横空出世更给政府的信息公开带来新的机遇和挑战。中国互联网络信息中心 《第33次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2013年12月底，中国网民数量达到6.18亿，手机网民规模达到5亿。

社会参与理论认为：大众传播媒介应是公众的讲坛，而不是少数人的传声筒；普通民众有权利用大众传媒反映自己的处境、发表见解或看法。网络传播正是受众享受知晓权、参与权、表达权、监督权的具体体现，网民可以更好地参与社会舆论的形成，表达自身的利益诉求，塑造现代公民意识。尽管政府信息处理模式还不时在公开性和私密性之间徘徊，但是社会发展的需求和民众利益的需求正在推进公民信息权利的实现，使政府信息公开的进程得以提速。

二、现阶段信息公开存在的问题及其根源

自2003年“非典”爆发后，广州市政府在全国率先实施 《广州市政府信息公开规定》以来，政府信息公开在我国渐成星火燎原之势。2008年，国务院颁布实施了 《信息公开条例》；2013年10月15日，国办下发了 《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》。这些规章的出台，为全面推行政府信息公开制度、建设规范化的服务型政府奠定了良好的制度基础。但我们必须要认识到在传统管理体制下，政府一些部门及其公务人员的权威性来源于其对行政信息的独享、占有与控制；与此相对应，信息垄断、部门封锁、暗箱操作，几乎成为体制顽症。从目前来看，政府信息公开的不少问题值得思考和探究 （参见图1）。

图1 信息公开工作存在的问题及其表现形式

1.转型期行政权力在配置信息资源时运行失范。政府信息能否公开，深层的原因还在于特定的“政治结构”。今天的中国处于转型期，行政部门仍习惯于利用强制性权力将社会资源置于自己的直接控制之下，对于任何潜在的对手，它总是利用政治的或行政的力量加以控制或摧毁。2011年6月，卫生部新闻发言人提出，“为打击或者遏制极个别媒体有意污染传播环境、误导信息，我们要加强检索，建立黑名单制度”。对此，有媒体评论指出，这是行政权力拒绝接受媒体监督而对媒体采取的一种间接控制。

2.利益调整导致信息公开阻力重重。信息公开制度的本质是信息权力的再分配。在当下中国的公共信息制度安排中，官僚拥有最多最大的产权，是现行产权结构的受益者。改革现有模式、建立现代信息公开制度，必然构成对官僚利益的一部分或相当多的剥夺，其实质是对现有公共信息产权结构的重新调整。政府信息公开除了给当权者带来心理落差外，还给某些人带来经济落差。政府信息公开等于是直接触及权力者的实际和潜在收益，作为一个经济理性人对此本能抵制也就不难理解了。

3.政府权力与公共舆论未形成良性互动。当前我国对公共舆论和公共媒体发布政务信息管理仍然非常严格，政府权力与公共舆论的互动还未有序建立，这也是信息公开工作受阻的重要原因。以我国的新闻发言人制度为例。我国新闻发言人设立本意是打造一个重要的政府信息发布与公共媒体互动的平台，但现在多数主动公开的信息往往不是公众关心的问题。作为政府信息发布的形象代言者，新闻发言人是在媒体和公众面前“独舞”，而不是追求互动，这对塑造透明政府的形象作用甚微。还有一个奇怪的现象值得关注，在官方信息发布授权有限和民众知情权期待值高的双重夹击下，王勇平、王旭明、毛群安等本身素质很高的发言人，经常因为发言而使“新闻发言人”成为“新闻当事人”，在受众眼中留下了他们落寞的背影。

4.传媒多头监管带来不良影响。根据我国现行政策法规，我国传媒监管体制一般可以分为四个层次，即党委宣传部门、传媒监管行政部门、传媒协助监管行政部门以及大部分传媒所必须具备的主办单位和主管单位。首先，党委宣传部门既统揽全局，又重点监管舆论导向和干部队伍。其次，根据我国现行法律法规，国家传媒监管行政部门主要有国家新闻出版广电总局、国新办等。第三，我国现行法律法规也规定了传媒协助监管行政部门，构成一个监管层次。这一层次的监管部门比较繁多，例如公安、安全、外交、教育、工信等部门也在其职权范围内负责传媒监管工作。第四，大部分传媒组织只有单位才能设立或者申请设立，并且这些单位对其设立或者申请设立的传媒组织有监管职责，从而构成传媒监管的一个层次。

从政府规制理论角度来看，媒体规制是政府信息管制的主要内容。当前我国传媒的监管体制集混业监管和分业监管的弊端于一身。各类监管主体既是信息公开的“运动员”，又当“信息公开”的裁判员。当前中国新闻内容规制活动中存在的主要问题，就是在有关部门对新闻报道较为严格的规制体系和传媒市场化的背景下，公民的知情权还未得到充分保护。

三、对政府信息公开模式创新的对策建议

2014年6月5日，《人民日报》发表评论 《政府信息公开，媒体转型契机》，认为“让政府信息公开搭上媒体快车……有利于实现保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息、提高政府工作透明度的目的。”如何找到信息公开与传媒改革的最佳结合点呢？笔者提出如下建议：

1.改善传媒管理模式，破除多头监管弊端。我国对新闻领域实行高度集权的管理，新闻媒体隶属于各级党委或政府机关，独立性很弱。在管理方式上，基本上采用行政命令方式，“人治化”色彩很浓。新闻媒体缺乏独立性，不但使舆论监督的功能难以正常发挥，而且在上级行政官员不正确的控制下，危机管理功能也难以发挥。要使新闻宣传工作有大的改善，就要尽快取消多头监管，开展专业监管和法治监管，在法律框架内增加媒体的独立性，减少行政手段对新闻媒体的干预，逐步实现由行政管理向法制管理的转变。

国家应加速新闻立法，将传媒与政府之间、传媒与公众之间的信息通道纳入法治体系；利用法律来赋予新闻机构信息传播的权利和独立人格，凡是真实的报道和正当的新闻披露，政府宣传部门不得阻挠和干扰，并应当允许和支持新闻媒体在党和国家政策的指导下，在政策和法律的范围内拥有及时、客观公布各类社会信息的自主权。

2.发挥舆论监督功能，破除部门利益藩篱。舆论监督是运用大众传播媒介帮助公众了解政府事务、公共事务和一切涉及公共利益的活动，并运用舆论的力量促使它们沿着法制和社会生活共同准则的轨道运行的一种社会行为；是公众运用和实现知情权的重要途径。

大众传播媒介要将政府信息机构存在的突出问题披露出来，以舆论的力量实现约束和监督的目的。在没有规范性法规保障的条件下，一些政府官员仍然会出于自身利益的考虑，对一些已经被界定为不涉及国家机密的信息采取一种掖着藏着，甚至扭曲相关信息，对信息进行过滤的保守态度。只有充分发挥大众传播媒介相对独立的舆论监督力量，并且充分拓展群众参与信息获取和对信息公开的监督渠道，才能改变这种上对下的“恩赐”状态，形成一种问责性的长效机制。

3.积极开展“公共新闻”运动，构建公共话语平台。“公共新闻”（public journalism），又称“公民新闻”（civic ournalism）是1990年前后在美国提出的一个概念。在实践层面，它倡导新闻媒体“介入”报道客体，主张记者到社会公众中去，力图通过与公众的互动来寻找解决问题的方法。公共新闻的产生不仅是新闻传播业的一项技术创新，更是新闻传播推进民主进程、推动政府权力与公共舆论形成良性互动，进而助推信息公开、打造透明政府的重要举措。

新闻媒体如何开展“公共新闻运动”？美国 《威奇塔雄鹰报》的经验可资借鉴。这家报纸联合当地广播电视台一起组织了主题为“我们自己解决问题”（Solving It Ourselves）的活动。该活动共持续10周，先是由媒体采访调查居民对生活中的问题以及对政府管理的认识；根据调查结果，报纸连续出版专刊发表有关犯罪、公寓式学校、居民的工作与生活压力等社区问题的报道；刊登服务性特写和代表不同观点的文章，以寻求解决问题的方案。每期专刊都以深度报道形式分析问题为什么难以解决，鼓励读者从多角度进行思考；读者以来访、来信、电子邮件、传真等多种方式出谋划策。这样通过大众传播媒介建立社会公共话语平台，增进人们相互之间的理解和宽容，更促进了政府信息公开模式的创新。

4.发展“资讯式”报道，改进时政新闻报道。在信息公开背景下，保障公民知情权对于传媒实践领域而言，最关键的是时政报道的突破。媒体时政报道模式的改革将形成一种“倒逼”机制，打破权力在信息配置中的暗箱操作，推动政府信息公开的制度建设。据复旦大学朱春霞博士在上海、江苏两地的抽样调查，公众对加强和改进当前新闻报道的愿望非常强烈 （参见表2）。

表2 受众认为应当加强的报道内容 （多选题）

这些广大受众的关注点，也恰恰是当前时政报道创新的要点。在报道方式上，时政新闻必须进行相应的改革创新，要实现时政新闻资讯化，凸显新闻传媒的告知功能。发展“资讯式”报道，其内涵是：除了对那些特别重大的时政新闻做特别报道之外，提倡一般性的时政新闻朝着资讯化方向发展，以此改变时政新闻冗长、乏味的现状，保证信息的量和质，应择要而报。所谓“要”，其主要标准应是“有用”“有效”，让受众能在第一时间找到所需要的信息，诸如会议的一般程序、过多的与会人员名单、领导讲话中的非关键内容等，可以考虑删去；对于相似题材的报道，可以采取同题集中的“集束”式方法，或以标题新闻的方式呈现给受众。

5.创新政务公开机制，确保公民知情权。近年来，中国各级政府加大了信息公开的力度，如2013年10月11日，国务院办公厅主办的中国政府网开通了官方微博和官方微信，许多政府都在自己的门户网站上公开政务信息，并对民众各种情绪作出正面回应，满足公众的知情权。此举取得了良好的效果，有力地推进了政务公开制度建设，提升了政府的形象。政府相关部门还要联合媒体，构建与公众平等对话的渠道，加快构建和完善政府信息发布的互动功能，如网上投诉建议功能，建立反馈机制；借助“官民访谈在线”“网民议事厅”等载体，通过沟通、协调不同利益群体间的关系，从而维护多数群众利益，提升政府形象和公信力，有效维护社会稳定。

6.完善新闻发布制度，规范信息披露模式。完善新闻发言人制度应从转变信息处理观念入手，要建立健全国家信息公开的正式约束及政府新闻发布的健全机制。一是丰富新闻发布层次。现阶段，绝大多数新闻发言人工作繁忙，与“任何时候面对媒体”的目标相距甚远。新闻发布应向基层拓展，酌情考虑社区新闻发布会等新兴的信息发布形式，将透明政府的理念渗透至基层。二是拓宽实施途径。信息发布见“人”更要御“物”，要善用公告栏、报纸、广播、电视、网络等平台发布信息。三是立法规范信息披露。对信息披露范围、程序、责任及其反馈机制作出规定，使新闻发言人制度有法可依。

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