“议事规则”探析

□秦永生

☆行政与法☆

“议事规则”探析

□秦永生

会议，作为当今社会主要的活动方式和组织形式，是整个社会公共治理的一个最具代表性的缩影。根据《中国会议蓝皮书》发布的消息，我国每年举办各种会议多达几千万个，涵盖公司会议、党政会议、事业单位会议和社团会议。虽然我国会议数量多，但质量并不高，普遍存在着“不公平、低效率”，“会议的召集、发言、表决等缺少规定”，“无法有效制约权力的行使，甚至不能保障会议决定的严格有效”等问题。究其主要原因，就是忽视了议事规则的重要性。笔者从会议发展的历史脉络进行阐述，以资读者对议事规则问题进行新的审视。

一、议事规则在人类社会追求民主的进程中孕育

人类在渔猎时代，自然环境恶劣，先民们只能聚集起来用团队力量与大自然抗争，他们崇尚自然神力和祖先英灵。这种背景下，原始社会末期出现了氏族议事会、部落议事会、部落联盟议事会。在这种全民参与的会议上，由于没有制度约束，发言可以不受限制，会议也不求效率。会议做出决定后，与会者就共同遵守。恩格斯在评价此类会议的时候指出“它是氏族的一切成年男女享有平等权的民主集合。”由于没有统治与被统治的划分，此时的会议无所谓议事规则，属于直接民主，全民政治。

随着社会生产力发展，手工业从农业中分离出来，社会进入农商时期，出现君主专制。此时，氏族社会的全民政治开始动摇，会议在宗法行政习惯约束下，逐渐演变为提议、附议、表决的过程。会议的主持人或者会议的召集者开始由长者或首领担任，而他们的意见往往成为会议形成最终决定的基本框架。由于社会等级的出现，与会者之间的关系由平视转向仰望和低头认命。处于对权威的敬畏，大多数与会者的意见不再能够充分表达，会议中的民主议事气氛逐渐减弱，有时甚至荡然无存。随着专制制度的巩固，这一时期会议的形式也迅速完备起来。例如，一些正规会议要求与会人员正式着装，发言须经过一定程序方视为有效和得体，一些重要的会议内容开始被记录在甲骨上，等等。被强化了的祖宗之法、政治伦理，也必然将繁文缛节传染给会议制度。

进入农商时代后期，原始的农产品价格低廉，刺激了手工业生产。随着工业革命的悄然兴起，自由的经济竞争需要理性政治和法制行政的环境。社会开始关注人的尊严、人与人之间的平等、人的个性的自由发展。选票和协商开始逐渐替代了打斗和流血，迅速兴起了选举制度。伴随封建制度的土崩瓦解，近现代议会制度随之兴起。可以说，议会制度是由选举制度催生而来的，议会代表来自社会各个阶层，反应不同民意。从这个时期开始，会议成为民主与决策的工具，议事规则逐渐为人们所关注，并得到起步和发展。

二、议事规则在英美国家早期民主实践中产生

“议事规则”这个词的原意是指英国议会协商议事时所遵循的规则和惯例，类似英国的“普通法”，是通过先例和习惯，经过长期的不断积累发展而成的。早在16至17世纪，英国议会就形成了一系列沿用至今的基本议事规则，例如一次只能有一个议题、辩论必须围绕当前的议题、意见对立的双方应轮流获得发言权、主持人应请正反双方分别表决、取消或限制个人或少数人的辩论权利必须得到出席人数2/3以上的同意、禁止人身攻击等。随着新大陆的发现，这些规则和惯例被带到美洲，演变成美国立法机构运作与发展的基本原则。美洲殖民地移植了英国的议事规则，《独立宣言》和第一部美国宪法就是根据这些程序规则通过的。事实上，美国革命者和制宪者来自各殖民地，以前至多只有书信来往，正是相似的议事规则使这群素未谋面的陌生人得以在很短的时间内通过重大决议和不朽的革命宣言。1801年，托马斯·杰斐逊有感于国会缺乏确定的议事规则，编撰了《议会规则手册》，后来为众议院所沿用和发展。尽管如此，许多政府机构和民间团体还是缺乏固定的议事规则，而且各地议事规则都不一样，共同议事颇为不便。

到1876年前后，美国陆军将军亨利·罗伯特在搜集、整理、总结的基础上起草并出版了一本通用的议事规则。他是在前人经验基础上编辑创造的这套程序规则，也被通称为“罗伯特议事规则”。之后100多年，这套规则一直在经历不断的修订和改进，取得了巨大的发展。从1970年以后，罗伯特家族还组成了“罗伯特规则协会”，专门从事这套规则的修订工作。同时，美国也出现了以“美国议事专家协会”为代表的专门推广“罗伯特议事规则”并培育议学专家的机构。这套规则经久不衰，且不断发展变化，获得了巨大成功，美国各机构组织的议事规则无不以罗伯特规则为原型，事实证明了他的价值和生命力。这套规则不仅规范议事程序、提高议事效率，而且也帮助提高普通公民的民主素养并培育社会的民主精神。

三、议事规则在我国社会发展中的实践与运用

中国封建社会从群雄争霸时代开始，辉煌的先秦文化中也曾有过民主议事的先例。然而，到汉唐之后的金銮宝殿上，“君君臣臣”规矩越来越多，臣子们的地位越来越低微，从坐着到站着到跪着，到最后就只好“多磕头少说话”以保平安了。几千年封建权力的世袭，以及封建思想的禁锢，致使我国在议事学方面发展甚晚，落后于西方国家几百年。最早将西方“议事规则”引入中国的是孙中山先生。他于1917年写就《民权初步》，专门教国人如何开会议事。这本册子主要根据罗伯特规则的早期版本写成的，因而中山先生可算是中国议事学的发轫者。他在书中提出“集会者，实为民权发达之第一步”的命题，并且强调习练、演试罗伯特议事规则之类集会方法论的重要性。令人遗憾的是，20世纪初接踵而来的战乱、纷争，使得基于程序和论证规则的协商民主政治构思一直无从落实，直到十月革命后民主集中制思想传播到中国。

最早提出“民主集中制”的是列宁，由于革命动员和集权发展的需要，列宁称他所提出的集中制标以民主的集中制，但其重点是“集中”。这一点可以从民主集中制最初的中文翻译中体现出来，即称之为“民主主义的中央集权”、“德莫克乃西的中央集权”。李大钊、陈独秀、瞿秋白等中国共产党创始人称之为“中央集权制”。作为共产国际的一个支部的中国共产党成立以后自然是以“民主集中制”作为自己的组织原则。1945年，毛泽东在中共七大上，把民主集中制中“民主”与“集中”的关系概括为“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”，并写入七大党章。这一概括影响十分深远，标志着中国共产党在组织原则和议事规则上发生了根本性变化。这是基于中国革命道路上，坚持民主议事挽救党和国家前途命运的实践中得出的结论。最为典型的例子就是遵义会议。当年在“左”倾思想占统治地位，党和红军处于十分危急、困难和复杂的情况下，会议充分发扬民主，在议事规则上摆事实、讲道理，充分发表意见，通过民主表决，少数服从多数，并坚决服从组织决定，坚持了民主集中制原则。特别是博古作为会议主持人，自己成为会议批评的主要对象，但他没有在会上利用职权压制不同意见，从始至终主持了这个否定自己的会议，思想虽不通，但仍服从并执行了组织决定。由此可见，充分发扬党内民主，严格遵循议事程序和规则是遵义会议成功召开的关键。

之后，党的八大对民主集中制作出的科学解释，以及逐渐开展的党内民主实践，显示了民主集中制正确的发展趋势。但是，从我国建设社会主义时期开始到“文化大革命”结束，民主集中制又经历了曲折、复杂的发展过程。可以说，这个时期民主集中制并没有真正实行，个人专断抛弃了议事规则和程序公正。直到党的十一届三中全会召开，邓小平指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”这与党的八大论述中相比，增加了“相结合”的要求。这个增加和要求非常重要，它使“民主”和“集中”的两大过程有机地结合起来，避免了被割裂，使得民主集中制得到循环往复不断发展。至此，在我们党和国家议事原则上，民主集中制规定了个人与组织、部分与整体的关系，保证了个人权利的表达和集体意志的体现。

但是，今天我们也应当看到，在党内执行民主集中制过程中，仍然存在着一些问题，影响着党的建设。如党的一些基层组织和部分党员程序意识和规则意识不强，制度在执行中存在执行不严、监督不力，实行民主集中制没有充分的制度保证，等等。我们在一些会议中常常看到：议题反映领导意志而脱离群众；搞家长制、一言堂和包打天下；会议讲形式、走过场；会后执行力度不够，没有严格的监督考核机制，以至于不得不再开会再发文件，一遍遍督促和检查，会议效率低下。要解决这些问题，我们可以从罗伯特议事规则中得到启迪和借鉴。实际上，罗伯特议事规则体现的就是“民主”与“集中”的思想，只不过他细化为了“民主法治、权力制衡、程序正当、效率与公平”等诸多理念，并把这些理念融会在规则之中，直接面向“实践”、面向“细节”、面向“可操作性”。他就像一部设计良好的机器一样，能够有条不紊地让各种意见得以充分表达，用规则来压制各自内心私利的膨胀冲动，求同存异，然后按照规则表决。这种规则及所设计的操作程序，既保障了民主，也保障了效率。

近年来，将罗伯特议事规则运用于我国社会实践的，不得不提到曾留学美国、任阿拉斯加大学学生议会议员的袁天鹏先生。他回国后成立了一家专门推广“罗伯特议事规则”的公司，并在安徽阜阳南塘村进行了试验。根据中国国情和农村的实际情况，他把几百页的《罗伯特议事规则》删减成了“南塘十三条”。袁天鹏等人在安徽阜阳南塘村，帮助村民将西方的罗伯特议事规则，改造成乡村版的“萝卜白菜规则”，应用于日常的开会议事。事实证明，南塘合作社的村民们学习“萝卜白菜规则”后，唯领导是从的领导人文化，与谁也不得罪的老好人文化，都得到了有效解决。这不得不让我们更加关注“罗伯特议事规则”对党委政府部门的会务工作的普遍指导意义。毕竟，民主的细节决定民主的真实，没有操作细节的民主往往意味着欺骗，可操作的民主才是民主的真正落实。

中共重庆市沙坪坝区委党校

责任编辑：张 波