行政问责制度之研究

侯福建 邬明瑞

摘要：本文从行政责任的定义入手，解析行政问责的内涵和定义，认为行政问责主要是特定的问责主体依照法定程序和事由，对行政主体及行政公务人员的违法行政、不当行政或部分合法行政所产生的行政责任进行追究的一种制度。本文从较为客观公正的角度来剖析行政问责存在的问题，并在此基础上提出了建议和对策。

关键词：行政责任;行政问责;行政问责制度

一、行政问责制度的内涵

当前，国内学界在行政问责这一概念的定义上莫衷一是，法律规范也没有明确的解释，有的学者把行政问责归结为行政责任的追究，还有的学者把它理解为行政机关对失职公务员的惩戒，甚至有人简单地把它等同于引咎辞职。因此，要厘清行政问责的涵义，应当从认识行政责任入手，在此基础上展开进一步的研究，行政责任是行政问责的前提。

（一）行政责任

行政责任包括责任主体和责任内容两个方面。有的学者认为行政责任既包括行政主体及行政公务人员的责任，又包括行政相对人的责任。“从纯粹构建法律责任体系的角度考虑，将行政相对人的责任包括在行政责任内，无疑是一种完美的制度设计，”“因此，我国理论法学和实证法学普遍地将行政责任主体界定为行政主体及行政公务人员。其次，从责任内容上来看，行政责任可以由违法行政行为、不当行政行为和部分合法行政行为（如行政征收征用）引起。因此，行政责任是指行政主体及行政公务人员因违法、不当行政或合法行政所承担的法律责任。

（二）行政问责制度的内涵

行政问责制度主要是指特定的问责主体依照法定程序和事由，对行政主体及行政公务人员的违法行政、不当行政或部分合法行政所产生的行政责进行追究的一种制度。通常来讲，行政问责制度主要有问责主体、问责客体和对象、问责程序、责任体系等要素构成。

二、我国行政问责制度的主要问题

建立和推行行政问责制度，是党和国家的重大决策，是迈向法治政府、责任政府和服务政府的关键。然而我国行政问责制度还存在以下问题。

（一）行政问责方面的立法工作有待完善

法的位阶低，适用范围不大“我国现行有效的行政问责立法中，多数是低阶位的法规和规章，法律规定不一，缺乏统一性”法律法规相互之间缺乏协调性和统一性在行政问责的范围、对象、程序、责任追究等方面都不尽相同。由于规定过于笼统，缺乏可操作性。规定的问责事由、程序责任形式过笼统模糊，弹性太大，增大了实际操作中的随意性。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，缺乏针对性和实用性。

（二）行政问责缺乏必要的前提条件

我国行政领域内责任不清，有权无责，有责无权的现象相当普遍，主要体现在这样几个方面：党政不分、以党代政部门间职能交叉、重叠;集体领导下的责任错综复杂;具体职位、职权与职责规定不详等。责任不清，权责不对称的后果，轻者是行政主体及其公务员无法循规依据履行职责，容易产生推诱扯皮，重者或矫枉过正损害个人利益，或放纵违法，导致权力异化损害公共利益。

（三）责任体系不够完善

依据现行有关法律规范，行政主体的责任形式主要有：通报批评，停止违法行为，撤销或变更行政行为，履行法定职责，支付赔偿金，返还财产，恢复原状，赔礼道歉，恢复名誉，消除影响等。但实际操作中对于行政主体的责任追究却很难执行，问责效果很不理想。一则“民告官”的行政诉讼案件胜诉者太少，而行政组织往往怠于执行法院判决或裁定而得不到有效制约;二则国家赔偿法对于赔偿范围严格限制，赔偿程序又不尽合理，造成赔偿范围过窄，赔偿标准过低，被戏称其为“国家不赔偿法”。

（四）缺乏问责后续机制

在人们还在为一场轰轰烈烈的行政问责而欢欣鼓舞、意犹未尽时，却惊讶地发现那些被问责的行政官员已悄然复出，东山再起，只不过换了个地方，换了个部门，有的竟然调任到更高级别的岗位上，而政府对此要么三缄其口要么简单回应“不违反规定”。一边是群众不满意，一边是不违反规定，这样的矛盾，暴露了目前行政问责制度后续效力不足，行政公务人员的复出、重新任用，缺乏制度性规范，也缺少公开透明的民主机制。

三、完善我国行政问责制度的建议

（一）创新公共行政文化

1.转变行政管理理念

实现从“官本位向”民本位”的转变，形成以人为本的行政管理理念。坚持党的群众路线，深入调查研究，及时发现问题，解决问题;实现从“人治”向“法治”的转变，倡导依法行政，在行政体系乃至整个社会培育法治意识。传统官僚体制的科层组织在维护上级权威、上行下效，提高行政效率等方面发挥了积极作用，但也滋生了“权力导向”的行政文化"有些行政主体及行政公务人员在权与法的冲突中迷失，唯权力是从，唯上级命令是从，屈服于“长官意志”因此，必须从根本上扭转思想，树立法律权威，消除权凌驾于法上的观念和现象。

2.完善行政问责立法

提高法的位阶。经过多年的试验和发展，我国已经积累了丰富的立法经验，有必要将部分运行有效的法规、规章上升为法律，提高法律位阶，扩大法的适用范围和约束力，增强权威性。加快执行性和补充性立法，制定实施细则，增强法律法规的可操作性。规范行政问责程序。程序的具体化和明确化增强了规则的可预见性。扩大行政问责的范围。

3.完善我国行政问责制度体系

当前最大的批评之声在于我国行政问责制度“异体问责薄弱，同体问责刚性不足”。各级人大及其常委会作为权力机关只停留在理论上，实际上只起到“橡皮图章”的作用;司法问责实践较少，执行不力，效果不佳;公民、新闻媒体和其他社会组织问责“雷声大，雨点小”;行政系统的内部问责力度不大，偏重特定领域，也难逃庇护之嫌。

4.完善行政问责的配套制度

首先，信息公开制度，没有公开就没有民主，离开信息公开而谈行政问责是不可取的，最终只会把行政问责制引向一个空洞的概念。其次，以公开为原则，不公开为例外。严格禁止行政主体及其公务人员以各种保密借口，架空政府信息公开制度。最后，全面推进信息公开，首先从基层开始，推进县乡级政务公开，推进与群众益密切相关的公用事业单位信息公开。

（二）创新公务员管理制度

行政公务人员是行政职能的实际履行者，是行政问责中责任承担者。在完善我国行政问责制度的进程中，进一步深化干部人事体制改革、创新公务员管理制度就显得尤为重要。首先，创新管理观念。树立人才观念，充分激发行政公务人员的创造潜能。其次，积极探索创新管理内容。完善公务员的招录制度，营造开放的人才使用环境，不拘一格选人才，加大从基层招录公务员的比例。再次，实现管理方式的科学化、民主化。建立以工作实绩为重点，涵盖品德、知识、能力等多要素的人才评价指标体系，量化考核标准。提高人事管理的公开度和透明度，强化民主监督。

（三）完善公务员行政责任体系

我国公务员行政责任体系的构建是完善行政问责的前提。当务之急，是要针对不同类型、不同层次的行政公务人员，研究建立相应的责任评价体系。我国虽然没有参考西方的文官制度，把公务员划分为政务类和事务类，分开管理，区别责任，但也实行类似的职务分类制，将公务员分为领导职务和非领导职务，为界定各类公务员的责任提供参考和依据。之所以如此划分，既是借鉴西方行政体制下决策与执行分离的优势，也是基于国情考虑，即我国行政领导的特殊性。

（四）完善行政问责后续机制

1.建立对于被问责者的跟踪机制

违法者受到追究，并不意味着行政问责的结束，责任追究不是行政问责的最终目标，必须有后续效力的补充，保证行政问责制度能够切实起到以做效尤的教育作用，保护其行政的公信力。应当建立一套专门针对被问责者的跟踪机制，进行全程问责，对行政主体承担责任、纠正错误依法履行职责的情况，对公务员的惩处情况、具体去向和工作表保持关注，进行持续、动态地考察和评价，并建立详细的考评档案。

2.从用人制度方面完善复出程序

在人才资源充足的情况下，一般不易让被问责公务员很快复出，即使有必要重新任用，对重新任用的理由、条件和程序，应当公开公正民主，充分考虑并尊重群众意见，鼓励社会监督。目前对新任公务员的任命，都遵守考核、测试、面试等程序，“过五关、斩六将”，并进行任前公示，对带病者的复出应该更加严格。尤其对于那些因备受媒体和公众瞩目而成为公共人物的被问责官员，建议其复出应当格外慎重，在程序上应格外严格，必要时根被问责的原因及社会影响的大小区别对待。

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