对外援助与我国境外经贸合作区建设

李丹 陈友庚

[摘要] 我国的境外经贸合作区对于推动国内企业对外投资有着重要的意义，政府采取了一系列措施以促进其发展，而对外援助（ODA）在此过程中未能得到重视。事实上，对外援助作为一种有效的政策工具，已经对对外投资和贸易发挥了不可替代的作用。应从加强对境外经贸合作区东道国的宏观政策援助、实施本地化战略、使用援外优惠贷款支持合作区建设三个方面实施改革。

[关键词] 境外经贸合作区 对外援助 对外投资

[中图分类号] F752 [文献标识码] A [文章编号]1004-6623（2015）01-0051-03

[作者简介] 李丹（1967 — ），河南南阳人，法学博士，厦门大学公共事务学院教授，博士生导师，研究方向：全球治理、国际发展研究；陈友庚 （1983 — ），湖南岳阳人，厦门大学公共事务学院博士研究生，研究方向：国际发展援助。

一、我国境外经贸合作区的发展与问题

1. 制造业成本上升的选择

自新世纪以来，我国制造业的成本逐年上升。与发达国家相比，2005年美国制造业成本高于我国成本22%，2008年降到5.5%。与发展中国家的墨西哥相比，2006年中国制造业成本比墨西哥低5%，2009年高出墨西哥20%。成本的上升包括几个方面：劳动力价格攀升、原材料成本提高、融资难。自2010年开始在各地出现的“用工荒”表明，我国已经进入了一个高劳动力成本的时代，低廉劳动力成本不再是我国企业发展的优势。而原材料价格，自2009年开始迅速上升。我国中小企业在融资方面也遇到了困难，超过80%的中小企业依靠自筹资金解决企业发展融资问题。而外部，欧美等发达国家的贸易保护主义严重，自金融危机以来，针对我国的贸易摩擦增多，这都为我国的中小企业增添了障碍。在这种形势下，境外经贸合作区的发展具备了其合理性与迫切性。

2. 境外经贸合作区发展现状

我国的境外经贸合作区是分批进行的。2006年11月审批通过了8家，2007年底通过了11家。其做法是：先由我国政府（商务部牵头）与政治相对稳定、与我国关系较为友好的国家协商完毕；商务部审批通过的企业与该国政府再签约，在该国负责建设经济贸易合作区；该企业在国内外吸引企业进入合作区，形成产业集群。我国的境外经贸合作区的特点是，从运行模式来看，以政府为主导、企业为主体，实行市场化经营，这是我国境外经贸合作区运行的原则；从境外经贸合作区分布的地区来看，非洲、南亚、拉美等发展中国家占了大部分；入园企业多为能源、资源、农业、轻工、冶炼、电子等行业；主导企业一般是国内的大型企业，多为国有企业，而入园企业则以中小企业居多。

3. 境外经贸合作区发展面临的问题

投资和收益不成正比，是开发建设境外经贸合作区的最大挑战。赞比亚中国经济贸易合作区投资1.4亿美元用于园区的各项基础设施建设，而合作区取得收益的渠道却较为狭窄，包括出租厂房、办公场所、土地、供电、提供物业服务、开发商业项目等。同样非洲的另外一个经贸合作区——苏伊士合作区，其前三年的年均利润为41.8万美元，而其投资总额已达到了8000万美元，投资利润率仅为0.52%。按照这样的情况且在没有政府补贴的条件下，合作区需要192年才能收回其投资。从这两个经贸合作区的状况可以看到，盈利能力低下，是制约经贸合作区进一步发展的重大问题之一。经贸合作区的运作模式是以市场化为原则的，政府的补贴只能是一种辅助性的与初期性的启动机制，合作区能否走得远，关键还是要靠其盈利能力。只有盈利能力提高了，国内大量受成本攀升制约而急于寻找投资机会的企业才会转移到合作区来。

我国境外经贸合作区发展的第二个问题是东道国投资环境不够完善。合作区多布局在发展中国家，在非洲的数量不少。发展中国家虽然具备劳动力成本低、原材料成本低、国际贸易条件相对较好等优势，但其政局不是很稳定、社会各项制度比较欠缺、针对合作区的政策也不够稳定。这都为我国经贸合作区的发展带来了负面影响。以赞比亚为例，2006年，赞比亚通过了《发展署法》，并成立了服务外部投资的机构，也实施了不少优惠投资的政策。但是这些政策与机构运行的稳定性都成问题，这一届政府通过的政策到下一届政府是否有效，都是经贸合作区所担忧的。

我国境外经贸合作区发展所遇到的第三个问题则是布局有待合理化、定位需要科學化。我国在南亚国家如柬埔寨、越南、泰国都建立了经贸合作区，其中，在越南就建立了两个经贸合作区。这几个国家面积不大、人口不多，同时建设这么多经贸合作区，反而导致了各合作区之间的恶性竞争，造成了重复建设和资源浪费、对于合作区的整体发展无利。大多数经贸合作区都存在行业覆盖过大过全问题。还有些经贸合作区没有与我国国内对外投资的趋势对接。我国在各地的经贸合作区主要服务于国内中小企业对外投资，只有符合对外投资的要求，才能保证有大量的企业涌入到合作区内来。而现有的一些合作区在自我定位时没有对此做出周全的考虑。

二、对外援助服务于境外

经贸合作区的可行性分析

1. 境外经贸合作区本身是援助改革的产物。从境外经贸合作区的发展历程来看，其与对外援助有着密切的联系。我国的境外经贸合作区最开始是作为援助的一种手段被提上议事日程的。1995年10月，中共中央召开的改革援外工作会议，提出要将我国改革开放的经验用于援助发展中国家的发展，帮助其建立类似于深圳、厦门这样的开发区，带动其整体发展。由此可见，我国境外经贸区的最初建设思路是从改革对外援助工作起步的。1998年10月，中埃苏伊士特区成立。从苏伊士特区的后续发展状况来看，我国对于该特区的功能更多地是看重其带动埃及经济发展，促进两国友谊等方面。也就是说，合作区更多地具有援助的性质，而不仅仅是解决我国对外投资问题的方案。

2. 援助的功能决定了其在境外经贸区的作用。对外援助不仅是帮助其他发展中国家发展的手段，也是实现我国经济发展的政策工具。大量发展中国家通过我国的援助，认识、接触并逐渐信任“中国制造”的，我国的对外援助成为“中国制造”出口的一种营销手段。成套设备援助援建项目中使用中国的标准，工程项目建设、后续的维护中所需要的原料和设备都是从中国进口。这将形成使受援国产生一定的进口依赖，对扩大我国产品的出口是有利的。援助对于投资同样具有推动作用。中国对非洲援助与中国对非直接投资之间呈正相关关系。

3. 对外援助能切实解决经贸合作区发展面临的问题。首先，我国对外援助中很大一部分是援建受援国的基础设施，如道路、电信等。许多发展中国家虽然有丰富的自然资源，但这些资源所处位置偏远，基础设施不完善。我国对外援助重视基础设施的建设，极大地便利了我国企业的对外投资。其次，对外援助为我国企业对外投资提供了风险保障的作用。我国对外援助引入市场机制，各类企业成为执行对外援助任务的主体，极大地减少了企业对外投资的风险。

到目前为止，对外援助对于我国的经济发展特别是对于扩大出口方面起到了积极作用。但对于投资的影响并不十分显著，机制也比较单一。特别是当境外经贸合作区成为促进对外投资的重要平台之后，对外援助作为重要的政策工具使用不充分。

三、如何更好发挥对外援助

在经贸合作区建设中的作用

1. 加强对合作区所在国的宏观政策援助。在我国现有的援助形式中，大多是对受援国的物资援助、技术援助和项目援助，而极少是以受援国的宏观政策为援助对象的，这种状况极大地制约了对外援助发挥其助推经贸合作区发展的功能。从国际发展援助的实践看，对于受援国的宏观政策的援助是可行的，而且得到了一些发达国家和世界银行等国际组织的大量运用。与单纯的物资援助和技术、项目援助相比，以受援国宏观政策为作用对象的援助有着如下突出的优点：在尊重受援国主权前提下的宏观政策领域的援助，对于受援国发展所起到的作用远远超过项目援助的作用。这种援助能为物资、技术和项目援助提供赖以发挥作用的土壤。因此，应当改革我国的对外援助，选择几个境外经贸合作区所在国作为试点，逐步在各经贸合作区所在国推广。

2. 实施援助本地化战略，加强对合作区所在地区的援助。当前发展情况看，如何实现本地化，是合作区可持续发展要解决的问题。首先要对合作区所在地区的交通、水电、通讯等经济基础设施进行援助，再加大资金的投入。其次，应加大对合作区所在地的人力资源援助。我国境外经贸合作区面临的一个突出问题是所在地的居民对合作区的发展不理解，构成了不利的社会环境。同时，人才缺乏也是困扰合作区发展的一大问题。对受援国人力资源的援助不仅是一项增加本地可用人才的办法，同时也是一项改善受援国当地居民态度、建立友谊的好办法。

3. 加强金融援助，解决合作区资金紧缺的问题。资金紧缺是当前我国境外经贸合作区普遍面临的发展瓶颈。可以考虑以援外优惠贷款的方式加强对各合作区、入园企业的资金支持。援外优惠贷款是我国自1995年开始实施的一种新的对外援助方式，到目前已经成为我国对外经济援助资金的主流，2009年到2012年三年间达到497.6亿元人民币，占援外支出总量的55.7%，超过无偿援助与无息贷款这两种方式的总和。同时，由于援外优惠贷款主要投向中方企业或中外合资企业，因此可以考虑将该贷款更多地向合作区其它相关企业倾斜。通过使用援外优惠贷款支持合作区发展，在不新增财政支出的条件下调动较大规模的资金，更好地加强援外工作的系统性。

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