十三五规划：以构建“民生国家”为主线

[摘要] 民生国家是福利国家与自由市场之间的第三条道路，它兼具社会保护与经济效率促进功能。中国面临着贫富差距过大、住房难、养老难、看病难、教育公平、环境保护等民生问题，建议十三五规划以民生国家建设为主线，统御经济建设、社会建设、政治建设、生态建设与文化建设。

[关键词] 民生国家 福利国家 十三五规划 五年规划

[中图分类号] F123 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）01-0028-05

[作者简介] 鄢一龙（1976 — ），福建永泰人，清华大学公共管理学院助理教授，清华大学国情研究院助理研究员，研究方向：发展规划、中国国情、公共政策。

长期以来，我国存在关于走欧洲“福利国家”道路，还是要保持市场竞争活力，避免落入福利国家陷阱的争论。回顾历史、展望未来，中国应该走一条不同于福利国家与自由竞争的新路，笔者將其定义为“民生国家”道路，这是由中国的社会主义国家根本性质、现实国情以及历史传统所决定的。“十三五”时期中国应完成民生国家的基本框架构建。民生国家构建将成为2020年全面建成小康社会的重要内容，并为2030年中国实现共同富裕道路目标奠定基础。

一、民生国家与福利国家

民生自古就是中国良治的标准。礼记大同世界的重要标志就是要解决老百姓，特别是贫弱群体的生计问题、婚姻问题以及就业问题。中国革命先行者孙中山先生倡导民生主义，要将解决国民的生计作为施政者首要考虑的问题，因此，他认为民生主义就是社会主义、共产主义、大同主义。

民生问题就是人民群众生存于世，与自身生活利益密切相关的问题。在贫困阶段，最大的民生问题就是吃饭穿衣的问题，而当我国进入总体小康之后，人民对于生活水平的需求也提高，但民生问题并没有根本缓解，反而进一步凸显，更为复杂，包括收入、贫富差距、就业、教育、医疗、养老、住房，以及环境质量与食品安全等问题。

民生国家与福利国家有何异同？民生国家是社会主义的重要特征，是福利国家和自由竞争的中间道路。它使得社会保护和市场竞争两者相互促进，而不是相互排斥。民生国家是效率与公平之间的中间道路，追求“有效率的公平”，而不仅仅是公平优先，或者效率优先。

民生国家具有双重功能：一是社会保护功能，对市场竞争弱势群体进行托底，保障基本生存需要；二是经济效率促进功能，即通过人力资源的普及性开发，提高人民大众参与市场竞争的能力，从而促进经济的发展和社会公平。

福利国家最大的陷阱是随着福利水平不断提高，人民的预期持续升高，财政不堪重负。我国通过民生政策提高了全社会的劳动生产率，从而避免陷入养懒人的“福利国家陷阱”。“民生”的本意出自《左传·宣公十二年》“民生在勤，勤则不匮”，很好地反映了民生国家是个劝勤而不是养懒的制度安排。同时，我国具有体量庞大的公有资本，能为民生国家提供第二财政来源。

民生国家要让人民与国家真正成为利益共同体。通过民生国家构建，人民与国家成为最直接的利益共同体。国家提供的公益性保障，成为人民解决民生问题的重要来源。

二、民生问题成为突出挑战

改革开放以来，我国探索让人民得到更多实惠的经济发展新路，人民生活水平迅速提高，物质文化日益繁荣。同时，也出现了经济建设与社会建设一条腿长、一条腿短的问题。2003年以来，以胡锦涛为总书记的党中央高度重视民生问题，过去十年间中国发生了社会政策的“新跃进”，几乎从无到有地建立起一个覆盖全民的农村医保体系、农村养老保险体系，构建了一个社会基本保障安全网，贫困人口大幅度下降，人民的教育普及和健康水平快速提高，民生领域支出比例大幅度提高，2006年起彻底取消了延续千年的农业税和各种收费。

十八大以来，党中央将民生问题放在更突出的位置。十八大报告提出：“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”

从历史比较与国际比较来看，我国确实已经不能算一个低福利的国家，同时人民生活水平显著改善了。但是随着经济社会发展，生活成本同样上升，人民的预期同样上升，因此民生问题不是减弱了，而是更为突出了。对于普通中国人而言，仍然处于为了基本生存而劳碌终身的境地，同时面临着巨大的生存压力与风险，这表现为民生问题上的“新六座大山”。

1. 贫富差距过大。我国居民收入虽然高速增长，但是收入差距仍然巨大，收入分配不公平。近年来我国的基尼系数虽然有所下降，但是资本和劳动差距扩大的结构性矛盾并未改变，财富差距更是惊人。调查数据表明，我国最富的10%家庭拥有的财富在64%～85%之间①。贫富差距反映了贫困问题凸显，也是人民群众不满意的重要原因。

2. 住房难。居民住房供需结构性矛盾突出，保障性住房供给不足，特大型城市和部分二线城市住房价格畸高，住房价格大大超出了劳动者阶层的购买能力。对于大多数普通劳动者而言，辛辛苦苦一辈子，就是攒下一套房。

3. 看病难。我国目前慢性病确诊患者2.6亿人，根据世界银行的预测，今后20年发病人数会增长2～3倍②。 如何有效预防和治疗慢性病，是关系家家户户的重大民生问题，也对我国的卫生医疗体制提出巨大挑战。

4. 养老难。中国未富先老问题异常突出，面临着巨大的压力，到2020年平均6个劳动年龄人口要供养一个老人。养老保险个人账户空账运行情况突出，2013年达到了3.1万亿元，社会保障长期资金平衡和基金保值增值压力巨大。二三十年后，中国的“老无所依”问题会进一步凸显。

5. 教育公平问题突出。我国农村留守儿童、流动人口子女的上学难问题仍然没有完全解决，如何推进高质量的教育资源均衡分布，进一步推进教育公平，成为突出的挑战。教育公平是起点公平，是实现人力资源有效开发，实现社会阶层流动的重要途径，已经成为突出的民生问题。

6. 环境质量问题突出。土壤、水、空气等环境质量问题成为突出矛盾，PM2.5污染③、水体污染以及土壤污染④对公众健康造成巨大的威胁，如何保证人民呼吸清新的空气，饮用干净的水，食用无污染的食物成为突出的民生问题。

民生问题不但是经济社会问题，同样也是重大的政治问题。繁荣并不一定带来稳定，只有人民直接受益、公平受益的繁荣才能带来真正的稳定。

三、建议十三五规划以建设

“民生国家”为主线推进五大建设

民生国家的内涵就是将民生问题作为治国理政的根本出发点与落脚点，以改善民生作为发展和改革的着眼点。中国应当从以经济建设为中心逐步转向以民生建设为中心。建议以民生国家建设作为十三五规划的主线，以民生国家建设统御经济建设、政治建设、社会建设、文化建设与生态文明建设（见图1）。

1. 从经济建设看，不再以追求高增长为目标，而是以经济适度增长为目标。以满足就业需求、人民生活改善需求、社会保障财力需求为标准，确定经济增长的底线。把民生建设作为公共投资的重点领域。居民收入快速增长，城镇居民可支配收入，农村居民纯收入增长率要大于GDP的增长率。

2. 从社会建设看，要以改善民生为重点，全面均衡推进社会建设，继续改善就业、医疗、住房、健康、教育等民生问题，加快推进收入差距的缩小，创新社会治理方式，通过更为灵活、多元的机制保障民生。

3. 从生态建设看，要以民生环境为重点，重点解决人民群众关心的水、气、声、土壤等环境问题，重点解决农村的面源污染、饮用水安全、生态贫困等与人民利益密切相关的环境问题。

4. 从文化建设看，人民不但是文化消费主体，同时也是文化创作、参与文化的主体，要开展各种群众文化活动，寓教于乐，构建社会主义核心价值体系。

5. 从政治建设看，要以民生促进民主，以民主带动民生。民生国家同样是实现人民民主的重要途径。调查表明，亚洲人理解的政府民主最重要的就是解决人民的民生问题，持这一看法的亚洲人比例达到了54.7%，而中国的比例更是达到了67.1%①，远高于将选举、批评的自由等作为民主的属性。

以民生国家建设为十三五规划的主线，也意味着规划编制的一场革命。改变以往规划“见物不见人”的状况，将民生关切作为规划目标设计、重大任务以及重点项目安排的核心，使得五年规划成为以人为中心的规划，成为和每个人民切身利益直接相关、易于感知的规划。

规划目标要贯穿民生国家建设的主线，从经济民生、社会民生、生态民生、文化民生几个角度设计主要发展目标与指标。

“十三五”民生国家构建包括以下几个体系：

一是构建全覆盖、均等化、较高水平、可持续的社会保障体系。“十三五”时期，我国各类基本社会保障要实现全面覆盖所有人口；同时要大力推动不同体制身份人口，户籍、非户籍人口，城乡人口，不同区域人口大体享受同等的社会保障水平；同时要根据经济社会发展水平，逐步稳健地进一步提高发展水平，管理社会预期，避免超出财力增长；适应人口流动需求，提高社会保障统筹水平；通过国有资本划拨、推动社保基金积极稳健参与投资等方式，构建可持续的社会保障体系。

二是构建高质量的公平的人力资源开发体系。形成更高水平、充满活力的人力资源体系。包括全民健康型社会建设，利用移动互联网等新技术，加快全民健康型社会建设，积极应对老龄化，构建老龄友好社会，提高老龄健康预期寿命②；迈向更加公平的教育基本现代化，全面建成惠及全民的教育公平社会，全面建成体系完备的终身学习型社会，全面建成贡献显著的教育红利社会，全面建成充满活力的现代化教育体系。

三是构建民生环境安全网体系。十三五时期下大力气治理好水、大气和土壤污染，实现环境质量显著改善，对与群众健康密切相关的雾霾、耕地重金属污染、毒害工业废水偷排等突出问题集中治理。

四是构建公平分配制度体系。从一次分配入手解决收入分配问题，促进“劳者有其资”，让全民共享资本收益，改变资本与劳动的结构性矛盾，逐步缩小劳资差距①。从二次分配入手解决收入分配问题。进一步推进国有资本收益为全民所共享，推进税收体制改革，加快构建资本税收征收体系，逐步改变目前实际税率累退的状况。进一步推进财政支出向民生倾斜，向落后地区和贫困人口倾斜。

五是构建人民文化建设体系。加快推进群众文化建设，构建社区群众文化体系、农村群众文化体系、组织职工文化体系、网络社区文化体系，鼓励非市场性文化活动的广泛开展，促进群众文化建设大发展、大繁荣。

六是推进民生与民主相互促进。创新民主方式，让人民群众在各个层面、各个环节行使当家作主的权利。加强群众路线建设、协商民主建设、评议式民主建设，使得党的领导始终体现人民的意志，维护人民的利益。

七是可持续的民生国家资金支持体系。民生问题的公益属性要高于市场属性，市场机制只是为实现其公益属性的手段与途径。通过做大做强公有资本、集体资本、社会资本、合作资本、小微资本，实现公益性资本占據绝对多数，为民生国家建设提供充足的资金支持体系①。

“十三五”期间我国进行前瞻性的民生国家构建，将为我国建成共同富裕社会，实现属于大多数人的社会主义现代化社会奠定基础，并为我国长治久安奠定基础。民生国家构建根本上是要改变普通人民为了满足基本生活需求而终生劳碌的状况，初步将劳动者从“物对人的奴役”中解放出来，从而促进实现属于所有人的“人的全面发展”，并最终实现人与人的自由联合。

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