人民银行预算绩效评价机制及指标体系的构建

辛祥玉

人民银行开展预算绩效评价工作始于2008年。按照总行要求，在2008年的预算分配及执行中，中心支行开始试点对县支行的建设项目支出实施“追踪问效”管理，先是在预算编制阶段确定绩效目标，即“完成一个维修改造项目，即彻底改善一个县支行办公条件”，然后是根据这一目标，确定维修改造方案，提报详细的可行性方案和资金预算，再由上级行进行审查确定是否安排、安排多少预算资金，打破了以前年度对预算资金的平均分配，体现了绩效管理的“结果导向”原则。对项目资金的使用和控制，要求由中心支行全程参与，体现了绩效监控要求。以招投标方式确定供应商，确保以有限的资金做更多的事，体现了绩效管理的效率要求。对项目支出结果的审计，由上级行委托社会评价机构实施，也符合绩效评估过程公开、公正的要求，评估结果的客观性、权威性、准确性都得到保障。截至2014年，人民银行绩效评价试点范围已覆盖所有分支机构，涵盖了货币发行费、安全防卫费等能够体现人民银行主要业务及职能特点的大部分项目支出。

一、人民银行建立绩效评价机制的总体思路

（一）人民银行绩效评价机制的目标

构建人民银行预算支出绩效评价机制的主要目的是：通过对人民银行预算绩效的评价，分析预算编制与分配的科学性和合理性、预算支出的真实性和效率性、保障人民银行履职的效果性，促进科学配置财务资源，有效降低行政成本，提高预算资金利用效益，达到人民银行组织价值的最大化。

（二）人民银行绩效评价的主体

随着绩效评价工作的深入开展，人民银行各级机构应成立专门的绩效评价管理组织，负责绩效评价工作的组织管理和实施。现阶段，绩效评价的主体是会计财务部门及各业务职能部门共同参与。会计财务部门作为预算资金的分配和管理部门，负责绩效评价工作的组织管理和推进，各业务职能部门作为预算资金的执行部门，共同参与评价，开展具体考评。随着人民银行预算公开推向深入，还可以考虑将中介机构、社会公众吸纳为评价主体，发挥舆论监督作用。

（三）人民银行绩效评价的范围及内容

人民银行作为预算部门，绩效评价的范围应该逐步扩展至所有预算资金的使用情况。根据人民银行预算支出绩效评价的目的，评价内容应涵盖两个方面：一是预算编制及分配情况，包括预算编制数与实际核批数的差额，分析预算编制和预算分配的合理性、科学性，以及绩效目标设定依据是否充分合理等；二是预算执行情况，比照绩效目标，对各项支出的执行情况进行核实、比较，分析预算指标结构、分配、执行与实际工作、实际需求是否相适应。基本支出主要评价预算编制、指标分配的合理性、科学性和可执行性，资产购置类支出重点是分析办公设备配置、使用、管理及人均资产占用情况，对资产的分配、使用进行经济性、效果性及可持续性分析，业务类支出主要看实施的效果、资金利用率及社会效益等。

二、人民银行预算支出绩效评价指标体系构成

（一）建立完整的绩效预算组织体系

完整的绩效预算组织体系是构建绩效评价指标体系、开展绩效评价前提，也是开展绩效评价的意义所在。人民银行实施绩效预算，即在预算编制、审批、执行三大基础部分的传统模式上，增加中期预算规划和绩效评价两个环节。中期预算将预算管理总流程前置，重点强化预算编制的绩效理念。中期预算是国务院深化预算管理制度的要求，人民银行应依据国民经济和社会发展规划、政府宏观调控政策、部门职能和事业发展需要，合理预测未来三年的预算需求，实施周期性滚动管理，指导和约束年度预算的编制。绩效评价将预算管理总流程延伸，重点强化对预算执行后产生的结果和带来的效益进行评价、分析，最终形成完整、客观的评价报告，为以后的预算规划提供一定的导向作用。这样就形成了一个逐层递进循环的完整的组织体系（见图1）。

（二）建立贴近业务实际的评价指标体系

科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法是进行绩效评价、客观公正地反映绩效预算管理情况的基础。人民银行作为国家行政机关，在对预算进行绩效评价方面与其他政府部门有一定相似性，同时，作为金融市场的调控者，业务职能、科目设置方面存在较多的特殊性，需要根据业务特点进行分析，建立适用于人民银行的预算资金绩效评价指标体系，以更有效地促进人民银行预算管理水平的提升。

1. 评价指标应适应业务特点并尽量量化。目前国际上构建评价指标普遍遵循SMART原则，即Specific（明确性）、Measurable（可衡量性）、Attainable（可达成性）、Relevant（相关性）、Time-based（时限性）。人民银行建立绩效评价指标，应遵循SMART原则，尽量量化，并要强调自身业务特点和管理要求，贴近业务实际建立有针对性的评价指标体系，提高指标的适用性。例如针对货币发行业务的评价指标、针对电子设备购置支出的评价指标等。此外，还应该考虑指标在人民银行各级机构间的通用性，便于统一考量评价预算资金绩效情况。指标的建立需要在绩效管理实践中逐步完善健全。

2. 绩效评价指标应涵盖预算管理的全过程。为更好地发挥绩效评价对预算管理的推动作用，评价指标应该围绕履职目标及绩效目标，层层分解设立，并涵盖投入、执行、产出、效果等预算管理的全过程。结合近年来的试点实践，绩效评价指标可考虑分为以下两个方面：

一是预算编制及审批与预算执行类指标。主要反映预算编制的科学合理性，可以包括：（1）预算执行与核批指标的差额，主要衡量预算供给和预算需求的差额，评价预算编制的合理性和科学性；（2）预算执行年均增长率，可与当地经济增长水平、物价上涨水平相比较，分析判断预算指标的实际增减情况；（3）人均费用率，衡量预算审批的合理性；（4）预算执行率，反映年度预算支出的执行情况，分析资金缺口对履职的影响程度；（5）公用经费支出占比率，用于衡量履职过程中公用经费支出的经济性；（6）预算管理满意率，通过对职工发放调查问卷或进行民主测评，考察职工对预算管理的满意率。

二是支出效果绩效评价指标。绩效结果评价指标结合当前社会关注重点及自身业务特点，可以包括：“三公”经费占比、人均接待费、车辆年均运行成本、固定资产使用率、集中采购节支率、货币发行业务成本分析等。其中，“三公”经费占比计量其在公用经费支出中的比重，是评价公用经费支出经济性的关键性指标；人均接待费和车辆年均运行成本两项指标是“三公”经费的单项指标，分析接待费和车辆运行费可否采取精细化管理措施节约相关费用。固定资产使用率衡量固定资产是否存在浪费现象，配置的合理性，可对更新需求、闲置固定资产出租或处置情况进行经济性分析。集中采购节支率主要评价集中采购的效益性。发行库运行成本分析衡量人民银行作为发行的银行，在履行货币发行职责中产生的业务成本，可结合当前开展的货币发行费定额标准测算，通过单项具体分析，评价是否有进一步精细化管理的空间。例如结合业务量，通过计算发行库年均耗材费用、发行机具年均使用成本、相关业务车辆年均使用成本、发行库电子设备年均使用成本、发行库年均电费、发行、保卫人员年均费用、复点清分销毁年均费用等成本费用进行经济性、效率性分析。

（三）合理选择评价方法

2011年，财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）明确指出，我国预算绩效管理评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。预算支出绩效的评价方法应尽量量化，结合人民银行业务特点，可适当采取定性评价。一是比较分析法。通过系统收集不同单位、不同时期的数据，对基本支出和项目支出水平进行动态分析、结构分析和比较分析，反映预算支出的变化情况和不同时期的预算支出特点。二是因素分析法。综合考虑人员数量变动、物价上涨水平、职能调整、业务量变化等因素分析预算指标和执行的合理性。三是分析性复核法。要对财务数据仔细分析、合理推断或逻辑验证，分析判断数据的合理性和真实性。四是调查访谈法。通过调查问卷和座谈形式，充分听取各职能部门及业务人员对预算管理工作的意见和建议。

三、构建完善的绩效评价程序

（一）建立绩效评价组织，明确绩效评价责任

绩效评价工作涉及会计财务部门、各业务职能部门，评价过程工作量大，所需资料众多，统筹协调，建立绩效评价管理组织，明确评价职责，完善评价程序，是保障评价工作顺利开展的必要条件。根据人民银行目前的绩效预算管理特点，开展绩效评价，可以建立由会计财务部门牵头，由内审、后勤服务、科技、货币发行、安全保卫等部门参与的绩效评价领导小组和工作小组，负责绩效评价工作的管理和实施。绩效评价领导小组负责确定年度评价项目，梳理确定评价内容、评价重点，分析评价中可能存在的困难等，畅通评价协调与沟通机制，下达评价任务给绩效评价工作小组，并对评价过程和评价结果的质量进行监管。评价小组的主要职责是制定评价方案、组织实施评价、提出评价结论、形成评价报告等。评价小组应独立、客观、公正地开展评价工作。

（二）分工负责，实施绩效评价

一是评价小组督促或协助被评价部门和被评价项目负责人，按照评价要求收集、核实、提交立项决策、实施情况的基础数据资料，开展初步的自我评价，并对所提交数据资料的真实性和完整性负责。二是评价小组参照评价指标体系和评价标准，收集绩效评价有关信息，运用相关评价方法，对收集的信息进行分析、处理，对被评价部门的评价结果进行复核，形成客观公正的评价结论。三是绩效评价小组全面汇总各评价项目的评价资料，并全面分析本单位绩效完成情况，查找出资金使用和管理中的薄弱环节，提出改进和提高工作的政策建议，形成完整的绩效评价报告报评价领导小组，经确认后报上级。

上级单位对下级单位的绩效评价工作负责监督、检查和指导，提出进一步改进预算管理、提高预算支出绩效的意见和建议。必要时，还可以聘请具有相关专业知识和职业素养的专家进行更专业的评价。

（三）有效应用绩效评价结果

主要是将绩效评价结果与预算编制、分配等有机结合，例如将绩效评价结果作为预算安排的重要依据或参考。建立奖惩机制，根据绩效评价结果，对绩效显著的分支行和项目部门以及项目负责人给予鼓励和奖励，对由于故意或者过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以致财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的预算部门及责任人进行绩效问责等。通过绩效评价切实提升预算绩效管理质量，发挥预算绩效管理实效。

（四）实行预算绩效结果公示制度

适应预算公开的要求，还应该建立预算绩效公示制度。初始阶段，可以先将重点项目的绩效预算情况、绩效评价情况等，在系统内进行通报或公示。通过公示，提高各行对预算绩效的关注度，形成各分支机构关注预算支出绩效，追求良好绩效的工作氛围。

预算绩效管理相对人民银行还是较新的预算管理模式，人民银行需要在试点过程中不断摸索，及时总结经验，尽快建立起适合自身特点的、覆盖所有预算项目的绩效管理体系。

（责任编辑 耿 欣；校对 SZ，XS）