风险分级与资源匹配：央行事后监督效率改进案例

仇瑾

摘 要：本文以事后监督的相关经济学解释为逻辑起点，总结归纳了人民银行济南分行事后监督工作多年来的发展实践，通过分析其在风险分级的基础上改进资源的合理配置和提高资源的运用效率的经验，得出通过信息化实现风险分级，并基于风险分级进行资源的合理配置，是提升央行事后监督效率的有效途径。

关键词：效率改进；风险分级；资源配置

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）10-0053-05

一、引言

会计核算历来是央行金融服务的重点，核算风险的监督、防控与会计核算密不可分。为适应会计核算集中及风险控制需要，人民银行事后监督机构2004年从会计核算部门分离，独立行使对各类会计核算业务进行及时、连续、全面监督的职责，在规范会计行为、防范资金风险方面发挥了重要作用。近年来，中央银行会计核算改革步伐加快，作为会计核算监督后台，有效的事后监督模式必须适应核算方式发展，会计核算方式变化必然对事后监督工作机制、理念、方法、手段等带来深远的、全方位的影响。因此，对事后监督以往的工作历程加以分析并从资源配置和资源管理等方面研究如何提高事后监督工作效率，是十分必要的。

事后监督作为央行的独立机构，是为更好地提高央行金融服务质量、完善内部监督管理体制而设立的，通过对日常会计核算业务的连续全面监督，对核算过程、结果实施有效控制，防范核算风险，使核算结果真实可靠，使央行核算活动得以按计划完成。现代控制论要求管理者在活动开始前、进行过程中和完成后实施控制，以获得全面控制的效果，确保活动得以按计划完成。而制衡理论运用到经济和企业管理中形成一个重要的管理原则，即不相容职务相分离，要求每项经济业务都要经过两个或两个以上的部门或人员的处理，不相容岗位和职务之间能够互相监督、互相制约，形成有效的制衡体系。在控制论和制衡理论的指导下，事后监督部门应作为独立于会计核算部门之外的监督控制机构，对会计核算风险进行控制和防范，一方面要注重监督人员的权力分配和制衡，避免由于监督人员过失造成的监督失误，另一方面应改变以往单纯地采用反馈式控制（即控制发生在行为之后），而是将前馈式控制（即预测可能发生的问题）、同步式控制（即行为过程中实施的控制）和反馈式控制有机结合，充分运用监督资源，在各个阶段把握可能产生的风险并加以控制和防范，提升风险防控效果，提高会计核算质量。

二、人民银行济南分行事后监督工作的改进历程

（一）事后监督发展背景及历程

央行内部监督体系的建立，最早可追溯到1985年内部纪检监察部门的建立，其主要是对个人办理业务过程的行为进行监督。到了1998年，为了完善控制环境，提高各职能部门执行政策和工作程序的有效性，按照独立性原则成立了内审部门，其主要职责是对内控制度、风险管理和干部履职情况进行监督。2004年，为了加强对重要资金风险部门的日常连续监督，事后监督职能从各业务部门分离出来。人总行于2004年初开始，在各分行、中心支行分设事后监督中心，负责对辖内会计、国库、货币发行和外汇等部门的会计核算业务实施事后监督，各分支行事后监督部门也逐步实现独立分设。事后监督作为央行会计核算业务的重要审核监督部门，在规范会计业务操作、提高会计核算质量和防范核算资金风险等方面发挥了积极作用，不仅是央行内部控制的重要手段，为央行流动资金安全和防范资金风险提供保证，也对被监督单位具有督导作用，有效促进各业务部门加强管理、规范操作，从而为金融业提供更优质服务，树立中央银行的良好形象。

人民银行济南分行（以下简称“济南分行”）辖内的事后监督部门独立履职仅有10年的时间，但事后监督工作的出现可以追溯到更早。根据不同时期会计核算的大背景和央行职能的变化，事后监督以往的发展经历了四个不同的阶段（见表1）。10多年来，济南分行事后监督工作在各个发展阶段都积极转变监督理念、拓展监督范围、探索监督方法、创新监督手段，在提高辖区核算质量、助推内控管理、保障中央银行资金安全的同时，也逐渐获得业务部门的认可和协调协作，事后监督工作质效显著提升，事后监督职能得到充分发挥。

（二）济南分行辖内事后监督工作效率的改进

1. 手工时代的碎片化监督。央行事后监督是对日常会计核算业务的连续全面监督，对核算过程、结果实施有效控制，其出发点是使核算结果达到真实可靠，使央行核算活动得以按计划完成。在济南分行事后监督发展的初期，即内部监督、分散监督以及集中监督阶段的初期，事后监督仅是在全面复核的基础上，以防范资金风险为重点对会计核算业务进行监督，其关注的重点主要是操作风险，监督手段仅仅局限于完全纯手工。这一时期，事后监督可运用的信息化资源也很有限，仅能获得各会计核算专业分散的每日基本业务数据，实施碎片化的监督。而由于监督独立性、时效性差，监督标准不统一，未能对这些数据进行有效的整合和分析评估，对于风险进行防范的能力较弱，会计核算差错率相对较高，以2006年、2007年为例，会计业务的监督差错率达到0.296‰和0.12‰，国库业务差错也有0.067‰和0.041‰。

2. 信息化时代的集中监督。基于监督资源的稀缺而导致的对风险把握的不足，事后监督需要把分散的监督资源进行集中和整合，实现监督资源的规模经济，提升对风险的控制和关注程度。进入集中监督阶段，济南分行事后监督逐渐改进监督工作模式，由全面复核型向风险导向型转变，整合、集中分散的监督资源，采用信息化技术对会计核算风险进行定性和定量，并根据风险发生的概率和造成损失大小进行动态关注，提高了事后监督工作效率。

（1）风险导向的监督资源配置。在风险导向的监督模式下，事后监督提高了信息化监督手段的运用效率，将信息化监督手段与手工监督手段相结合，使得分散的监督资源得以整合和集中起来，也为风险的定性和定量奠定了技术基础。在继2000年组织开发了中央银行会计事后监督系统并在全国推广使用之后，2007年8月济南分行自主开发推广使用了国库会计数据集中事后监督系统；在2012年和2013年，又先后组织研究开发了中央银行国库业务系统（以下简称TBS）和国库会计数据集中系统（以下简称TCBS）配套版本国库事后监督系统、货币发行会计核算业务监督系统，在全国率先开展会计核算数据集中系统（以下简称ACS）的监督系统试点及推广工作。至2014年底，济南分行辖内的事后监督工作已基本建立起了会计、国库、货币发行业务人工与信息技术监督相结合的监督手段和方式，而这种监督方式为济南分行事后监督工作提供了高效运行的平台。2012年，济南分行辖内事后监督针对会计核算业务各类风险进行了全面的分析和评估，在确定风险分类标准的基础上，采用定性和定量相结合的方式对风险进行层级定性，将操作风险、管理风险等按风险大小，分会计（营业）、国库、货币发行专业，设立了四个层次的评价指标，即“四类差错”，四类差错中风险等级的确定主要基于以前年度各类会计核算差错的发生概率和产生的损失大小，采用风险矩阵方法将风险等级的确定过程进行还原，运用风险等级量化（线性插值）公式，筛选出关键风险。

差错风险值的确定意味着该风险应该引起关注的系数大小，据此我们能够得出大体的差错分类，然后在此基础上，将这几类差错进行细化。表2为最终确定的“四类差错”评价指标。

四类差错基本上涵盖了事后监督部门根据操作规程能够发现的大部分差错或问题。根据不同类别风险发生概率和对会计核算造成损失的大小，济南分行事后监督充分利用和调整监督资源、人力资源的配置和运用，对各类风险进行不同程度的关注和控制，即风险导向的监督资源配置。由于一类风险发生概率很低，而四类风险对会计核算造成的损失较小或可忽略不计，因此，事后监督将对风险关注的重点放在二类和三类差错上。首先，针对二类、三类差错发生的内容和发生频率较高的特点，对监督资源配置进行时间和空间上的优化：对监督资源配置的时间优化主要体现在将监督工作前移至事中和事前，如针对某些业务开展实时监督，将风险阻断在更早可能发生的时间里；对监督资源配置的空间优化主要体现在对现场监督的重视，更加有效和及时地对登记簿、重要空白凭证等事项的监督盲区进行控制，实现了对一些重要风险点业务和环节的有效验证，弥补了日常非现场监督的不足。其次，事后监督通过建立以济南分行跨部门、跨专业培训为主体，事后监督专业培训为补充的培训机制，不定期地组织专业劳动竞赛、业务座谈、联合检查以及一线课堂等活动，不断强化全辖事后监督工作人员对会计核算风险的关注和控制，提升对人力资源的运用效率，提升事后监督队伍对风险的防范力度。随着监督信息资源的有效利用，对核算风险控制和防范能力不断加强，全辖的总体差错数量有明显下降，特别是事后监督所关注的二类和三类等风险等级较高的差错显著减少，如图1所示。

（2）风险系数的动态化机制。除了对会计核算风险进行前期校验，即设定风险等级之外，济南分行事后监督中心还注重在监督工作完成之后，将发现差错和风险进行分类，根据最终的各类风险发生概率和产生的损失程度大小对风险的分类和应关注的风险内容进行后期校正和调整，建立了风险系数的动态化监督机制。在动态化监督机制下，随着不同类别风险的系数变化，事后监督有针对性地进行监督资源的配置，对风险进行不同程度的关注和控制，并据此对会计核算的质量进行判断和定性，对风险和差错产生的原因进行分析研究，提出相应的风险防范建议和整改要求。在风险系数的动态化监督机制下，监督工作效率有了改进，监督质效不断提升，同时对提高会计核算质量和助推内控管理也起到了一定的作用。图2显示了2008年以来济南分行辖内会计核算业务差错的下降情况。

三、启示

（一）风险导向型监督模式是央行事后监督发展的方向

济南分行事后监督工作经过十几年的不断改进和优化，逐渐意识到应根据中央银行的会计核算模式，在前台核算系统发生实质性变革发展的同时，构建起与之相适应的事后监督工作模式和体系来有效控制风险，满足事后监督工作的要求。当前中央银行核算数据集中模式下事后监督模式应过渡到基于信息化的完全风险导向型模式，即监督理念以风险为导向、以信息化为监督手段，坚持对风险动态的关注和调整，以期加强对风险的控制和防范。在这种模式下，监督工作不仅可以很好地进行风险控制，还能对会计核算业务的事前、事中起到风险预警作用，在防范和化解央行会计核算资金风险、促进核算的规范化程度和业务核算质量上将达到预期的效果，满足事后监督工作要求。

（二）信息化是监督效率提升的动力

济南分行事后监督部门从无到有、从不完善到逐渐完善，在十几年的发展历程中，不断改进监督效率，努力提高对监督信息资源、技术资源的运用。尤其是在信息化技术的充分运用背景下，事后监督得以获得更多更全面的监督信息，并以独立的视角将这些监督信息资源进行整合，根据风险系数的动态化机制，调整和优化监督资源和人力资源的配置，对风险进行动态实时的把握和关注，并对风险的关注进行后期校正。在充分囊括资源的同时尝试开展对资源的分析研究，针对核算业务进行风险评估并提出相关的防控措施和建议以指导和促进核算工作，监督资源的运用效率提升到了前所未有的高度。由于监督效率提升后涵盖的风险种类比较全面、监督目标更加明确，在此基础上，济南分行事后监督建立起了较为完善的组织架构和人员配备，以及以济南分行跨部门、跨专业培训为主体，事后监督专业培训为补充的培训机制，并已基本建立起了会计、国库、货币发行业务人工与信息技术监督相结合的监督手段和方式，通过不断提高监督人员的综合素质，提升监督手段来保证对会计核算风险的把握和监督效用的实现。这些监督工作的改进促进了辖内会计、国库、发行、外汇等各业务部门的管理和规范化操作，有助于实现央行金融服务的职能、树立中央银行的良好形象。由此可见，信息化是监督效率提升的动力，基于信息化技术的效率改进方式通过合理的优化资源配置和提高资源使用效率可以提高组织的工作效率，从而积极发挥组织的职能作用。

（三）监督体系的优化是一个动态过程

济南分行事后监督部门从成立至今，主要经历了从分散到独立监督的体系建设过程，通过不断对监督体系建设进行改进和完善，最终形成了以济南分行为中心的事后监督专业垂直管理的模式和思路。可以看出，作为央行内部的一个组织，在不同的经济发展阶段，事后监督体系的建立和优化是根据中央银行会计核算模式的变化，同时考虑宏观经济发展大背景和中央银行职能改变的产物，是一个动态的过程。2015年3月，为加强央行的对外职能、削弱对内职能，根据《中国人民银行济南分行关于做好辖区地市中心支行内设机构调整工作的通知》（济银发[2015]57号）的规定，济南分行事后监督工作方式变为集中和分散监督相结合的模式。不同发展背景下不同事后监督体系的选择是以能够最好地适应央行的会计核算工作、为央行职能的实现提供保障为依据的，是不断变化的动态过程。

参考文献：

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