财政分权与我国财政体制改革

付爽　张贵秋

中国财政体制改革已经进入到了一个关键性的阶段，深化改革必须借鉴历史的经验和教训。为了对财政体制改革进行更好的研究和评价，在本文中我觉得我们有必要首先回顾一下财政体制改革的历史发展阶段；其次指出财政体制改革存在的障碍；最后就存在的问题给出建议。

一、建国以来我国财政体制的演变

财政体制改革的起点可以追溯至计划经济时代的财政体制。早在这一时期，财政体制就受到了党和国家领导人的广泛关注。在这一阶段的财政体制改革中，集权是重中之重。随着我国改革开放的发展，我国在市场经济的道路上越走越远，集权越来越被分权所取代，我国的政制体制也逐步向着分权式发展。

我国的财政体制改革可以说是分成了两个阶段来进行：第一个阶段的时间是新中国成立后到改革开放之初（1950—1978、1979年），这一阶段的主导形式是中央集权式财政体制，但期间也多次出现过分权化的调整；第二个阶段是改革开放之后一直到现在，这一阶段的财政体制改革体现出分权化的特征。

改革开放以后，我国的财政体制改革大致被分为两个阶段：一是“财政包干”财政体制；二是分税制财政体制。

1. 分税制财政体制

每一个国家经济体制的转变都伴随着相应的财政体制的改变，我国在1992明确了经济体制改革的目标即建立社会主义市场经济，相应的财政体制也要调整。自此，财政体制改革进入了以分税制改革为核心的阶段。主要内容有以下几个方面。

一是税制改革为分税制奠定基础。分税制财政体制改革是在税制改革的基础上进行的。在体制调整过程中，逐步建立了以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制；完善了其他税种的调整。

二是明确中央与地方的财政支出划分。中央财政负责国家整体宏观把握，而地方财政则负责本地区相关事务运行，负责更为具体，集中在微观层面。

三是中央与地方的收入划分。依据地方负责的事务权限与财政权限相挂钩的形式，按税收种类来划分中央与地方的收入。其中，中央税主要包括那些为了国家实施宏观调控所必需的税种；而中央与地方共享税种是指那些与经济直接相关，并且能够同时给中央、地方带来收入的税种。

四是中央对地方的财政转移支付制度。具体包括：税收返还制度、原体制补助（或上解）拨款、过渡期转移支付制度、有条件的专项补助、结算补助（或上解）。

二、财政体制改革面临的问题

改革开放以来，我国的财政包干制确实在一定程度上对地方政府起到了积极的促进作用。但是，由于在理论上缺乏系统的指导，在实际中也没能形成一套完整的改革方案，所以在实践中很难把握集权和分权的尺度。

后期的分税制改革可以说是在借鉴了公共财政理论下的财政分权理论所形成的，它通过规范各级政府的收入和支出，合理的规划了政府间的财政规划关系。但是，由于历史遗留问题所造成的缺陷仍然需要我们进行深思。下面说明的是在现有的政府架构下财政体制中存在的问题。

（一）各级政府支出责任划分不明确

相较于中央政府，地方政府在为地方群众提供公共物品上更具有灵活性。而地方政府也应充分运用自己的这一优势，为大部分地区提供基础性的公共服务。

但当前在我国的财政体制中缺乏对各级政府财政事权的明确划分，省级政府和下级政府之间的支出划分没有明确的界限，各省在地方政府的财政支出划分上各有不同，较为混乱。在现在由上至下高度集中的管理体制下，没有形成明确的法律对政府的财政事权进行硬性约束，上级政府能够决定有权下级政府的支出责任，这就使财政负担不断下移，最后把财政负担加载到最县乡政府，加剧了县乡财政困难。不仅如此，县乡两级政府还要负担地方巨大的公共服务和公共物品的开支，这使得财政困难进一步突显。

（二）地方税体系不健全，地方政府缺乏税收自治权

我国分税制改革在整个规划中明确划分了中央与省级政府的税收收入分配制度，建立了一个明确和稳定的政府间收入分配机制。但各省级政府有权根据各省的实际情况来决定各省的收入分配，这就使分税制改革并没有具体落实。在改革各省存在的财政收入划分中，地方政府效仿以前的改革传统，还是上一级政府有着绝对的决定权，决定下一级政府的收入分配，这就使地方财政收入不断的集中在省、市而下级的县乡却财政困难。在现行的财政体制下，中央财政集中过多，而县乡财政集中过少。而目前的地方税中通常将营业税作为主要的税种，这也不利于地方经济的发展。

另外，地方政府想要发挥地方财政职能，能否有效的运用地方政府税收自治权就是一个关键性的问题。财政分权理论认为，地方各级政府只有有了税收的自主权才能更加灵活的运用预算的自主权，来保证各级政府职能的发挥。因为只有当各级政府有了税收的自治权各级政府才会有对本级政府税收的发言权和决定权，有权依据本地区的自身状况来分配本地方的财政支出，满足本地区的公共需求。没有形成一级有效的权责明确的政府预算，我们也就不可能严格要求各级政府官员为他们的预算选择负责。这也就无法调动地方政府官员的积极性和责任意 识。

（三）分税制不完善造成的县乡财政困难

通过上述的分析我们可以看出我国的财政体系中明确划分了中央和省级政府之间的收入划分，而在省级一下的政府机构中却没有明确的划分，划分方法和依据也不够规范和严谨。这种体制就造成在政府体系中有着越小财权的政府机构却承担着越重的事权，财权和财政收入过多的向上集中，而由上及下的政府拨款却又遭到层层的扣留。这种责任与义务不对称，权力与能力不对等的财政制度也使得政府在履行财政职能的低效率，不利于我国财经体制的完善。

三、对我国财政体制改革的建议

对我国财政体制改革面临的问题进行分析是为了说明深化我国财政体制改革的必要性。而对于这一体制改革的深化不仅仅需要理论的支持，还需要调整相应的行政体制。为了能更好的促进我国财政体制的完善，这一部分提出对我国财政体制改革的建议。

（一）减少政府层级和财政层级

在前文的分析中，我们不难得出，目前存在的5级政府层级和财政层级架构严重的阻碍了分税制改革的彻底推行。为此，我们应该适当的减少政府层级和财政层级，做到：地市一级虚化、乡镇一级虚化以及建立中央、省、市（县）三级财政体制。

为了建立更加规范化的财政体制我们可以在财政层级上作为着力点，精简一些不必要的环节和部门，建立实质上的“中央——省——市（县）”三级财政体系。在宏观层面和全国范围内的公共性服务有中央财政负责，省负责在本省内一些宏观政府职责，市政府则直接负责本地区的具体的，微观层面上的居民的公共服务和公共需求。

（二）明确界定各级政府事权

进行财政体制改革的首要环节也是最重要的一环是要使政府承担的职责和所拥有的财政事权相符合，相匹配。只有做到职能与事权相适应，才能更好的进行财政分配。各级政府间明确的财政权力划分和中央、省、市（县）三级政府架构相结合，并以法律形式加以规范和约束。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在可支配范围内自行决策。在明确界定各级政府事权的过程中，还有掌握好与市场自身规律相结合，政府的调控要让市场发挥其主动性。

（三）给予各级地方政府适当的财政自主权

在明确了各级地方政府的事权责任之后，我们必须给予地方政府保证其履行职责的财政收入，要求地方政府对收入进行合理的规划和利用，以确保资金的有效利用。首先，进一步完善地方税收体系，合理划分税收收入。完善增值税制度，完善财产税体系，完善个人所得税的征管方法。其次，进行税收分权。这是说明在各级政府独立的税种的自治权给予地方政府，在与国家大的规定一致的情况下，根据自身的情况加以调整。

（四）地方政府借贷权与风险控制

政府的财政自主权体现在征税权和举债权。合理的征税有利于政府满足辖区居民对公共服务的需要。但是地方政府不可以像中央政府那样发行国债来弥补财政赤字，因此在借贷过程中，量入为出是一个重要的政府准则。政府借贷的难点在于如何对其进行合理的、有效的监督和限制。对此，应从源头到过程严格监督，首先要建立一个监管体系，同时加强对借贷信息的公开化和透明化。

（五）预算编制自主与严格的预算限制

地方政府的预算编制不仅仅有利于使辖区内居民的利益最大化，而且对于中央政府制定年度预算也有相当大的帮助。但是，预算的编制并不是都具有相应的有效性，我们要做的，不仅仅是编制政府预算，而是编制有效率的政府预算。有效率这就意味着我们不仅要审核预算内的还有预算外的财政活动并且要规范各种地方非税收入。然后，就是要对地方政府实施严格的预算限制。给予地方政府权力更要约束这种权力，使权力发挥它应有的作用。严格的预算限制意味着己经拥有了自治权的地方政府要依靠自己而不是指望中央政府来保持年度预算平衡。

在本文中，先介绍了建国以来我国财政体制的演变，然后介绍了财政体制改革面临的问题，最后提出了对我国财政体制改革的建议。尽管这些问题的研究已经不是一件新鲜的事情，但是我还是认为它具有相当大的研究价值，因为它关系着国家的统一和社会的稳定。分权和集权的问题关键在于如何把握分权与集权之间的均衡度，以实现最优的分权。这是一门技术性的工作，仅仅靠历史的理论知识是不能够完美的解决的，它更需要我们在不断的实践中去汲取经验和教训，进行自我的完善和发展。 （作者单位：吉林财经大学）