预算绩效目标评价研究

苗延秋

摘 要： 随着政府支出规模不断扩大，为摆脱财政困境，提高政府工作效率，绩效预算在西方发达国家应运而生，目前已经有50多个国家不同程度地实施了绩效预算。在我国，随着新的《预算法》实施，如何全面系统地推进预算绩效评价工作是当前财政管理中面临的一个重大课题。预算绩效管理是一种新的预算管理模式，推行预算绩效是一项复杂的系统工程，在推行过程中还存在较大的难点和问题。本文对事业单位预算绩效评价中存在的一些问题进行了总结分析，并提出了改进预算绩效评价的相应方法。

关键词： 预算；绩效目标；评价

一、开展预算绩效目标评价的意义

预算绩效目标评价是深化预算管理制度改革的重要部分，它强调预算支出的结果导向，实施结果问责，转变预算管理理念，从传统的重投入、重分配向重产出、重管理转变，从传统的关注预算收支向关注预算绩效转变。同时预算绩效目标评价还能促进公共资源的科学合理配置，把有限的财政资金分配好、使用好、管理好，使预算绩效管理工作在预算编制、执行等环节相互贯穿融合，加强绩效信息的反馈与指导预算的作用，增强预算决策的科学性，并将绩效管理作为提高资金使用效益的有效手段，以绩效运行作为下一步监管的重点，以评价结果的公开来回应社会的质疑等，进而解决预算管理面临的困境。

二、当前预算绩效目标评价存在的问题

经过几年的探索与实践，我国的预算绩效管理取得了初步成效，但从总体上看，我国的预算绩效管理工作仍处于起步阶段，与新的形势和要求相比还有不小的差距和不足，在健全体系、制度机制建设、配套改革、加强保障以及外部环境等方面，仍存在一些有待解决的问题。

1、缺少科学的、准确的评价指标体系

目前大多数事业单位的预算绩效评价采取一些固定的工艺技术指标、工程管理指标、财务指标来进行评价，评价主要以资金使用、工程、技术是否合规为主，在资金使用效益评价方面显得有些薄弱。预算绩效目标定位不清晰，无法全面反映部门及职能履行情况。同时绩效评价指标设置也比较单一、缺少一种基于严密数据分析的统一、科学、完整的评价体系，难以量化和细化，很难科学衡量产出的社会效益和长远效益。导致无法满足从不同层面、不同资金性质和不同行业等方面开展的立体的、综合的绩效评价，一定程度上影响到事业单位项目支出绩效评价的公正性和客观性。

2、预算绩效评价形式不完善

大多数绩效评价仍然停留在项目验收考核的形式上，绩效评价与预算管理“两张皮”现象严重，大多是为了评价而评价，为了结果应用而评价；绩效评价的内容有待拓宽，目前事业单位多以项目评价为主，对基本支出、部门整体支出绩效评价刚提出试点；绩效评价体系仍有待健全，目前绩效评价缺乏有效合理的技术控制手段，评价方法比较单一，科学合理的评价指标需要更加充实完善，统一的评价标准没有建立，评价可比性不强，多元化的评价主体格局未形成，第三方评价等外部力量的介入程度不高；绩效评价的质量仍有待提高，缺少有效的绩效信息采集系统，没有充分应用再评价手段，评价结果很难全面客观反映资金绩效方面的情况，绩效评价的权威性、公正性、准确性需要增强。

3、预算绩效评价结果运用不足

在绩效评价结果应用上，还难以对资金使用部门和单位形成实质性约束，应用方式普遍单一，评价结果和预算安排有机结合机制尚未建立，评价结果应用缺乏硬性要求，不能形成与下年预算安排紧密结合的制度安排，绩效问责和向社会公开等仍未到位，评价结果得不到有效应用。评价结果应用是和绩效评价环节紧密相联系的，出现评价结果不能有效应用的主要原因是绩效评价质量不高，导致评价结果不能真实反映预算执行情况。此外，由于绩效评价一般属于事后性的，致使绩效情况与预算管理对接不紧，评价结果应用有一定的局限性；一些项目从投入到产出，再到效益发挥，时间跨度过长，需要一个较长的过程，评价结果也无法做到及时应用。

三、完善预算绩效目标评价的主要方式

预算绩效管理体系主要由五部分组成，包括绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理，其体系内容及要求可概括为“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。

（一）合理设计预算绩效目标

全过程预算绩效管理的出发点是预算绩效目标管理，它是预算绩效管理的基础和保障。预算绩效目标管理是预算编制部门以预算绩效目标为对象，针对绩效目标的设定、审核和批复为内容所开展的管理活动。加强绩效目标管理，使预算建立在科学决策的基础上，是预算编制的根本要求和预算绩效管理的基础工作。一个完整的预算绩效目标应当包括两个基本要素：一是基本内容要素，二是衡量绩效指标要素。基本内容要素是指绩效目标包括哪些内容，反映绩效目标的基本构成要件，包括经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响以及服务对象满意程度等；绩效指标要素属于是用以确定达到预期目标程度的一个参照值，是对绩效目标的分解，可以理解为细化和量化的绩效目标，一般包括产出指标和效益指标。产出指标是反映既定目标完成情况，包括成本指标、数量指标、效果指标、质量指标等。效益指标是反映与既定绩效目标相关的、项目支出预期结果的实现程度和影响，可分为经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响以及群众满意度等。其中：经济效益指标用来反映财政支出对经济发展带来的影响和效果；社会效益指标用来反映财政支出对社会发展带来的影响和效果；环境效益指标用来反映财政支出对自然环境带来的影响和效果；可持续影响指标用来反映财政支出带来影响的可持续期限等。

（二）确定合理的绩效评价标准和绩效评价方法

预算绩效评价指标体系建立后，必须有相应的评价标准才能确定指标的质量。恰当的评价标准也是预算绩效评价体系的核心内容之一，是检验评价工作的标尺和基本准绳，它不仅决定了评价结果是否公平而且还可以检验评价目标是否得到实现。预算绩效评价标准根据标准值的基础不同可分为计划标准、行业标准、经验标准以及历史标准，按照可计量性分为定量标准和定性标准。

预算绩效评价方法是指用于分析绩效数据，得出评价结论的各种经济分析、评估和评价方法，主要包括目标比较法、问卷调查法、专家意见法（又称为德尔菲法，Delphi）、询问查证法、成本一效益分析法等。

（三）重视绩效评价结果的运用

绩效评价结果是绩效评价的成果，是预算支出效益的总结，重视绩效评价结果的运用主要体现在以下几个方面：一、新项目的立项要以以往项目执行绩效评价结果为依据；二、年度预算编制要将绩效评价结果作为重要依据，为准确编制预算提供信息支持；三是绩效评价结果有助于提高财政项目预算执行效果，提高项目管理水平。

预算绩效评价是一项复杂的系统工程，除了以上重点策略外，绩效评价取得成功的条件还包括完善预算管理、政府采购等各项管理制度；高度重视，科学合理的组织预算绩效评价；培养绩效意识，责任意识、树立成本效益观念；总之，预算绩效评价需要各部门协同配合，不断努力把这项改革推向前进。 （作者单位：中央人民广播电台）

参考文献：

[1] 财政部预算司：《中国预算绩效管理探索与实践》，经济科学出版社，2013年3月

[2] 陈工，袁星后.财政支出管理与绩效评价[M].中国财政经济出版社，2007.

[3] 陈工.加快构建财政支出绩效评价体系[J].中国财政，2008（8）.

[4] 陈静.对政府绩效预算考核结果运用的思考[J].现代经济信息，2011（23）.

[5] 桂馨.推进绩效评价强化支出管理[J].中国财政，2008（8）.