中国政府绩效审计发展模式探索

2015-05-30郦姝绮

商 2015年12期

郦姝绮

一、中国政府绩效审计的发展

1991年在全国审计工作会议上，审计署首次提出了绩效审计的概念，这是中国审计史上一个划时代的飞跃。不得不说这次绩效审计概念的提出，为中国未来的政府审计的发展方向指明了道路。一直以来，中国整个社会形态属于一种权利集权社会，在这种社会形态的影响下，中国广大人民群众对政府的监督意识就变得比较的淡薄，但是在现代审计的影响下，中国政府在中国审计发展第6年提出了政府绩效审计的概念，官方对政府审计提出了严格的要求，这应该说是中国审计史上浓重的一笔，同时也是中国史上浓重的一笔。

回顾我国自1991年正式提出绩效审计以来，政府绩效审计的发展取得了瞩目的成就，但是同时我们也应该看到，由于内外部各种条件的限制，我国政府绩效审计与发达国家相比还存在着很大的不足，同时也还有很大的发展潜力。

（一）中国政府绩效审计在学术领域所取得的成就

20世纪80年代，我国正式开始建立自己国家的审计监督制度。审计机关的职责权限在我国1982年的宪法中开始有了明确的阐述，紧接着在1983年，我们国家的国家审计署和各级地方审计机关相继成立，但由于当时我国的审计工作仅存在于理论阶段，尚不具备实际可操作性，所以那个时代的审计工作几乎就是简单的财务检查。直到80年代的中后期，个别的审计机关对极少数的企业开展了经济效益审计，但根据资料显示，此时开展经济效益审计的大部分企业均为国有大型。

企业及经济效益良好的企业，可以说此时的审计并没有发挥应有的作用。受到各种主客观条件的限制，我们甚至可以说我国的审计监督制度虽始于20世纪80年代，但直到90年代中期仍基本处于停滞状态。审计监督制度尚且如此就更无论我国的政府审计了。随着社会主义市场经济体制的确立以及1994年8月31日在第八届人民代表大会常务委员会第九次会议上《中华人民共和国审计法》的通过，我国的审计工作慢慢的开始有了明显的发展，特别是在政府审计的工作方面，我国此后逐步将审计重心放在了审计政府执行财政收支预算方面。但我国政府绩效审计工作真正开始取得显著的发展是在步入21世纪之后。21世纪开始，中国的审计环境发生了翻天覆地的变化，所谓审计环境即是指“能够影响审计产生、存在和发展的一切外部因素的总和”。在新的世纪伊始之际，审计意识开始慢慢的深入人心，公众更多的开始对政府进行监督，而政府自身对自己的监督也在不断地加强。在这样的背景条件下，从2001年开始至今，我国政府绩效审计取得了的超越以往总和的发展，审计机关逐渐的开展了政府资金绩效审计、经济责任审计以及公共工程绩效审计的实践探索。

（二）深圳在政府绩效方面所取得的成就

在发展实践中，深圳市作为我国政府绩效审计的示范城市，取得了令人瞩目的成绩。可以这样说如果中国正走在中国特色的绩效审计道路，那么深圳已经走出了一条既与国际接轨又带有深圳特色的绩效审计道路。2002年深圳市审计局延续了深圳市一贯的开改革风气之先得作风，开展了中国历史上的第一个政府绩效审计——市卫生系统设备采购及管理和使用情况的绩效审计，与此同时在这一年，深圳市审计局将首例绩效审计报告的内容登载在了广东省的一些报刊上，深圳开始尝试公开审计结果。这一点在我看来，应该是中国政府绩效审计必须采用的方式之一，这一点在后面我将详细论述。此外，在2003年及2004年深圳市审计局分别针对环保、污水排放以及旅游等等12个项目进行了政府绩效审计。由于几年的不断探寻，深圳市审计局在政府绩效审计这一块上面已经成为了全国的先行者。在2005年深圳市审计局进一步加大绩效审计的力度，将重心放在了教育上，完成了10多个绩效审计的项目。根据相关数据显示，深圳市审计局在2001年至2010年9年的时间内，累计完成了超过100个绩效审计项目，并取得了良好的效果，同时也为全国更广范围的推广政府绩效审计提供了宝贵的经验。虽然说，深圳审计局9年的绩效审计与国际上先进的绩效审计水平还有很大的差距，但是一组数据向我们说明了，深圳审计局绩效审计所取得的成就：2002年——2005年，仅仅3年的时间，全市审计机关共完成了319名领导干部任期的经济责任审计，这次审计与以往的财务审计不同，其关键点不仅仅是关注领导干部在任期内是否有非法收入，而且还关注管理不规范资金和浪费资金。这正是绩效审计中强调的“3E”原则的体现，即经济型、效率性、效益型。在对319名领导干部的审计中，查出违法违规金额共167.69亿元，这其中以往所最看重的违规金额仅有14.22亿元，而管理不规范金额高达149.7亿元以及还有损失浪费金额3.77亿元①。从这组数字我们不难看出绩效审计与普通的财务审计的区别，而这一组数据也体现出了深圳审计局在3年的时间内，绩效审计所取得的成就。

中国的绩效审计在理论和实践上面都取得了长足的进步，但是，我们也必须看到，中国的绩效审计相对于国外先进完善的绩效审计而言，无论是在理论上还是在实际操作上都还存在着很大的差距，也可以说是存在着很大的发展的潜力。所以，我们应该不断的学习和探索，以求加快我国绩效审计的进程。

二、我国未来绩效审计发展的模式探寻

我们回顾过去的发展以及与发达国家和地区完善的政府绩效审计做对比的目的就是为了能够为我国未来的政府绩效审计的发展找出一条合适的途径，使我国的政府绩效审计能够继续保持良好的发展势头。

（一）浙江省政府绩效审计发展模式现状

在我国的东部沿海城市，政府绩效审计已经开始以我们中国自己的独特的方式发展着。拿浙江省为例，浙江省在2004年强调了效能建设的概念并于同期开展了全省上下的集中管理以及在2005年开展了经常性管理。效能建设是一种管理活动，它的根本目标是实现“两提高、两保证”，即提高服务质量、提高工作效率，保证党和政府的方针政策得以贯彻落实，保证服务对象得到更加满意的服务。我们从效能建设的定义着手，不难看出效能建设其实就是政府绩效审计的一部分。如果说政府绩效审计是3E审计包括了“经济性，效益性、效果性”，那么浙江省政府提出的效能建设就是主要针对后两项要求而实行的管理活动。我国现在的政府审计体系并不合理，审计部门几乎没有独立性和权威性可言，那么在这样的条件下，浙江省政府结合我省的情况，提出了效能建设，意图以全体政府部门之力来减轻审计部门的压力。此外，我省为了效能建设的顺利实施又配套实行了效能建设督察员制度，督察员的主体是由人大代表和政协委员担任，他们的督查结果直接对全社会进行公开，督察员直接对省监察厅负责。这一切的措施和举措都可以看做是在我国这个特殊的行政隶属关系下的变向的“绩效审计”。此外，我省的审计部门也开展了绩效评价的项目，主要的对象是政府的财政支出。在2007年，我省的钱巨炎副厅长在全省绩效评价工作会议上提出了绩效评价的流程图，从这幅图中，我们可以看出绩效审计在我省的发展势头和趋势都是十分良好的，我省正在不断探寻，走出自己的绩效审计之路。以下就是报告中设计的我省绩效评价的流程图：

当然了，画饼充饥只能解一时之饥饿，毕竟并非长远之计，为了我国政府绩效审计的进一步发展，我们必须直面现在政府绩效审计的问题，找出解决方案。

（二）如何解决现阶段我国政府绩效审计中的问题

在我国政府绩效审计的发展过程中，最大的问题无疑于如何能够彻底的提高政府审计部门的独立性与权威性。我国的审计部门属于政府部门的一份子，所以审计部门进行政府的绩效审计其实就是自己审自己的一场闹剧。审计中的独立性分为形式上的独立和实质上的独立，在大多数情况下形式上的独立比较容易做到，而实质上的独立比较困难。但是我国政府审计的现状是连形式上的独立都无法做到，更无论是实质上的独立了。所以，要解决这个问题，我认为必须从形式上独立着手，然后才可能谈实质上的独立，而要做到形式上的独立一个关键点就是改变在我国政府结构中，审计部门所处的地位。我们将政府审计与企业的内部审计相比较，内部审计在我国的起步也较晚，但是在企业的章程中也有明确的规定，内部审计工作是直接由董事会领导的。但是在政府审计中，连这种规定都没有，而是直接将审计部门放到了一个一般政府行政部门的角色，这样使得审计部门没有绝对的权威去完成其的工作。所以在我看来，在我国未来的政府审计发展中，第一件要做的事情就是对审计部门重新进行行政定位：在我国，并没有实行三权分立而是以人民代表大会制度为我国的根本政治制度，所以在我看来，比较可行的方案就是最高政府审计部门也就是审计署直接对全国人民代表大会负责，而脱离一般的行政机关独立存在，这个独立不仅仅是在整体结构上的独立，而且还要在经费、人才供应等各个方面均独立开来。也就是说审计部门的经费不由财政部门同意调拨，而是有专门的审计经费。此外，人员上也可以不由人事部门统一调配，而建立自己的人才培养体系，打造自己的审计人员专业队伍。应该说在我国，必须要首先做到这一点，政府审计才能有长足的发展，而且也只有做到了这一点，中国的政府审计才能真正的发挥出审计的作用。其次，在资源配置上，国家也应该做出调整，给予政府审计以大力的支持，不论是在财力上还是在人力上。在1999年5月8日美国轰炸了中国驻南斯拉夫大使馆，从这次事件以后，中国每年的军费开支都迅速增长，我们常说“亡羊补牢，为时不晚”，但是我们不能每次都等“亡羊”了再来“补牢”。中国政府绩效审计关系到的是国家的财产以及重大项目的“经济性、效率性和效益性”，这与中国军事的重要性相比不遑多让。所以，我们从现在开始就要关注政府绩效审计的资源支持。对于资金上我认为，应该增加现在的审计预算，而我国审计部门也应该进行内部的调整保证有大量的资金进行绩效审计的发展和执行。在人力方面，我们首先应该对现有的政府审计人员进行绩效审计的培训，毋庸置疑的是绩效审计将成为未来审计的主流趋势，所以必须分批对所有的政府审计人员进行绩效审计的培训；此外，我们可以学习我国香港衡工计量审计中的先进经验，每年选派人员前往发达国家进行先进理念的学习，而这部门被选派的人应该以年轻的工作者为主，以保证中国政府绩效审计的可持续发展。中华人民共和国总理温家宝曾经说过，在中国这个国家，任何的成绩除以13亿就会变得很小很小，而任何一个问题乘以13亿就会变得很大很大。这句话用来解释为什么政府绩效审计与普通的公民相关再合适不过了，政府绩效审计需要所有普通公民的关注与支持，而这种关注与支持需要贯穿于整个审计过程中，而不是仅仅在结果发布的那一刻。在我国，公众对于整个政府工作都常持怀疑的态度，但是大多都在结果出现后，而对整个过程并不关注，也不会出谋献策。现在我国政府绩效审计刚起步不久，需要的就是广大的公民共同的关注和出谋献策，让每一个公民都树立政府绩效审计的概念，政府审计部门在完成审计任务时就会轻松很多，从而营造一种时刻遵守3E准则的政府办事原则。

在我看来，我国未来的政府绩效审计的发展应该以风险导向模式为基础，以构建服务型政府理念为目标。

（三）以风险导向为基础的政府绩效审计

风险导向审计是当今审计方法的主流形式，从20世纪70、80年代开始提出以来，得到了审计界的广泛认可，风险导向审计以评估审计风险为切入点，实质就是要将风险控制在可以接受的水平上，现在准则中采用的模型为——审计风险=重大错报风险*检查风险，我们将此模型运用于政府绩效审计进行分析。重大错报风险是指评估被审计单位的重大错报风险而与政府绩效审计开展的好与不好，审计人员是否按照审计步骤进行检查无关，而检查风险则是与绩效审计是否按照审计准则的要求按步骤完成有着直接的关系。对于政府项目的绩效审计，首先按照风险审计的要求，我们应该先评估完成该项目的单位本身以及项目完成过程中的重大错报风险，即评估的重点应该在完成该项目单位的内部控制以及整个完成过程中的内部控制及账目。具体来说，我们应该从控制环境、政府组织的风险意识、政府组织的控制活动，政府组织是否建立了监督制度以及政府组织的信息与沟通五个方面进行了解，以评估重大错报风险。控制环境是内部控制的基础，是直接关系内部控制健全有效的关键，了解控制环境主要就是了解政府机构的整体氛围，如果政府整体氛围是不思进取，官僚作风的，那么重大错报风险就高，而如果政府整体氛围是勤勉实干，求真务实的，那么重大错报风险就低。在我看来，这是政府绩效审计中评估重大错报风险最关键的一步，整体的氛围的好坏将直接而有效的决定重大错报风险的高低。此外，我们还应对政府内职员的风险意识以及政府的规章组织制度进行考核，以确定重大错报风险的高与低。对于检查风险，我们则需从审计人员入手进行评估，比如像我国现阶段的情况，检查风险就处于一个较高的水平，因为我国现阶段政府审计人员的专业知识、以及审计理念上都与国际的先进水平存在着差距，再加上一直以来我国以权力为尊的思想深入人心，所以在我国运用风险导向审计的方法时，检查风险是比较高的。在我国政府绩效审计发展的初级阶段，通过风险评估审计的方法可以有效的帮助政府审计部门缓解对绩效审计不了解所带来的一系列的风险及问题。

（四）构建服务型政府理念的政府绩效审计

由于我国长期以来，一直推崇“为人民服务的”优良传统，所以在我看来，我国的政府绩效审计应该与我国的优良传统相结合，应该以构建服务型政府理念为目标。我国的政府绩效审计必须尽快实现完全的独立性及权威性，对国家的重大项目特别是关系到普通公民日常生活的项目进行监督，以保证人民的利益不受到损害。要实现“构建服务型政府理念”的目标，政府审计部门首先要做的就是要将审计的成果向社会大众公布，以做到政府工作的公开化和透明化。其次，要强化审计责任的追究制度，对于政府绩效审计查处的政府工作的问题应该严惩不贷，以达到杀一儆百的效果，对于政府的高级官员更应该实行追究的制度，没有严格的责任追究制度就不可能真正的落实责任，要做到一旦组织中出现了问题，领导都应附有一定的连带追究责任。

三、结束语

政府绩效审计是一个关系到国家命运和百姓生存情况的重要项目，所以我们应该为其制定应有的法律体系，以保证政府绩效审计能够健康的发展。在未来的时间里，我们要锐意进取，努力打造以风险导向模式为基础，以构建服务型政府理念为目标的政府绩效审计，使我国的政府绩效审计能够尽快达到国际上先进的水平，使我国的政府审计工作能够切实的发挥监督检查作用，使国家的政府工作能够真正做到“经济性，效益性和效果性”。（作者单位：浙江财经大学东方学院）

注解：

① 申言，“聚焦深圳现代审计”，《审计与理财》2006年第5期

参考文献：

[1] 浙江省劳动保障厅：《浙江省财政支出项目绩效评价报告——2003-2005年度全省促进就业再就业专项资金》，2006年9月28日。

[2] 浙江省环境监测中心：《浙江省财政支出项目绩效评价报告——浙江省环境自动监测网络建设项目》，2007年11月20日。

[3] 杨桂花、郝晓健、刘翠英：“风险导向模式下政府绩效审计研究”，《财会通讯.综合下》，2009年第10期。

[4] 郭剑梅：“基于服务型政府理念的政府绩效审计模式构建”，《中国乡镇企业会计》，2008年第12期。

[5] 柳松楠：中国政府绩效审计模式的构建，《大连海事大学学报》，2008年6月第7卷第3期。

[6] “2012年政府项目全纳入绩效审计将挂钩领导考评（两会报道）”，《法制晚报》，2010年3月7日。

[7] 胡书：“关于深化我国政府绩效审计工作的几点思考”，公文易文秘资源网，2009年3月2日。

[8] “国际同业互查组对美国审计署绩效审计实务发表肯定意见”，审计署科研所，2005年5月13日。

[9] 深圳市审计局：“聚焦深圳现代审计”，《审计与理财》，2006年5月。