沭阳县财政扶贫政策调研报告

王鲍 薛明

摘要：本文对沭阳县“十二五”期间财政扶贫政策落实情况进行了调研，分析了不足之处，并提出改进措施。

关键词：财政；扶贫；调研；报告

为全面总结“十二五”期间财政扶贫政策落实情况，总结经验和查找不足，提前谋划“十三五”期间财政扶贫工作，近日，江苏省沭阳县财政局会同扶贫办等部门，对沭阳县“十二五”期间财政扶贫政策落实情况进行摸底调研，对不足之处进行深入细致分析，提出改进措施。

一、沭阳县“十二五”财政扶贫工作情况

（一）主要成效。“十二五”期间，沭阳县抢抓全省脱贫奔小康重点县政策机遇，围绕低收入农户脱贫和经济薄弱村新“八有”建设达标两大目标，充分利用财政奖补资金，强化措施，精准发力，扶贫开发工作取得显著成效。目前，全县有建档立卡低收入农户9.5万户、32.7万人，其中扶贫开发人口25.9万人，江苏省级经济薄弱村120个，分别占全省总量的9.6%和7.8%。目前，已脱贫人口14.6万人。

1.低收入农户收入显著增加。沭阳县认真落实财政扶贫政策，整合资金，实施脱贫攻坚到户项目19023个、规模项目868个，新增高效农业面积28.6万亩，建成扶贫产业园72个，建设标准化厂房62.1万平方米，促进了低收入农户增收。

2.经济薄弱村新“八有”建设加快。通过产业带动、整村推进、集体经营（资源承包、资产承包）等方式，取得了良好的脱贫效果。加强村集体经济培育，采取集体经营、资产出租和县乡财政扶持等形式，增加村集体经济收入，目前省级经济薄弱村集体经济收入达到15万元。同时，加大基础设施建设，实现村民服务中心全覆盖，120个省级经济薄弱村中有114个村基本实现新“八有”目标。

3.产业扶贫有了新进展。在产业化扶贫方面，重点通过发展高效农业项目、标准厂房、发展“三来一加”和加强技能培训等措施，带动贫困户脱贫。如“安阳工艺”公司，先后在胡集、塘沟、十字等8个乡镇、社区设立28个加工点，每个加工点月均产值近百万元，带动农户月增收10万元。在劳动力培训方面，加强对农村贫困劳动力免费进行转移培训、发展高效农业的技术培训和“三来一加”项目的技能培训，4年共培训转移低收入劳动力4.23万人，受培训农民的就业率达97%。

4.金融扶贫有成效。加大扶贫小额贷款公司和扶贫互助社建设，抓住财政贴息奖励、财政资金扶持贫困村互助社等政策机遇，全县共投放扶贫小额贷款22.31亿元，发展村级扶贫社38个，在一定程度上解决了低收入农户发展生产经营服务项目的资金困难。如刘集镇郇河扶贫互助社，入股会员134户，互助资金72万元，其中上级财政补助30万元，会员入股42万元，农户借款67万元，借款农户102户，低收入农户的入社率和借款率均达60%以上，62家建档立卡户因此而脱贫。

5.社会救助保障体系更加完善。主要体现在农村低保制度、农村五保供养、新农合制度、新农保制度覆盖率的提高和临时性救助的增加等方面，为农民提供了基本社会保障网络，贫困户因此脱离贫困。

6.财政扶贫资金管理日益规范。主要实行“四制”管理模式：一是专户管理制。在金融机构开设支农专户，实行国库集中支付，做到专户管理、封闭运行。项目主管部门负责项目计划的落实，财政部门负责项目资金的管理和拨付。乡镇财政所在收到专户拨入的财政扶贫资金后，根据县扶贫及财政部门的审核意见进行报账，确保专款专用。二是分段拨付制。项目启动并完成工程量50%后，拨付财政奖补资金的30%；项目完工后，再拨付财政奖补资金的50%；剩余的20%财政奖补资金，待政府审计后，根据审计结果拨付。三是乡镇财政报账制。扶贫资金支出实行乡镇财政报账制，建立“以乡为单位、项目为载体、县扶贫办审核、县财政复核、乡镇财政报账”的财政扶贫资金管理模式。项目达到付款要求时，由项目单位向所在乡镇提出验收申请，经乡镇初验，确认达进度要求的，申请县级项目主管部门复验，县扶贫办会同项目所在乡镇和专业技术人员对项目进行验收，实地查看项目及相关资料。县财政局按县扶贫办验收意见，批准项目单位在乡镇财政所报账，乡镇财政所负责项目资料的保管和项目实施账目管理。四是跟踪审计制。扶贫项目建设完成后，由本级审计部门对全县扶贫项目资金开展审计，发现问题及时纠正和处理，对建设完成的项目拨付最后预留的20%财政奖补资金。

（二）存在问题。

1.扶贫投入仍然不足。上级投入扶贫资金虽然较大，但到具体项目资金还是较少，有限的扶贫资金项目只能覆盖到一部分自然村；地方可用财力不足，配套资金很难解决根本问题，农田水利设施严重老化，村组道路、灌渠急需维修。投入与需求矛盾十分突出。

2.财政扶贫资金形成的资产难管理。全县纳入建档立卡范围的农村低收入农户共计258891人，扶贫资金达3.11亿元，资金大多用于种植业、水产养殖业、畜牧业等农业项目，由于农业项目抗风险能力较差，形成的扶贫资产具有较大的不确定性，难以管理。建议上级以文件形式，规定脱贫奔小康财政奖补资金使用形成的资产归村集体所有，由乡镇农经部门负责对扶贫资产进行登记管理；扶贫资产的经营管理要接受县级财政、扶贫部门的监管，不得擅自转让或出售，确保资产保值增值；产生的收益用于巩固脱贫成果、提高发展能力和对贫困农户的帮扶、救助。

3.财政扶贫项目申报投资规模难把握。按上级要求，扶贫资金主要扶持村级农业产业化项目、村级基础设施建设项目及片区整体发展项目，项目资金的分配要与低收入人口数量和脱贫奔小康目标任务完成进度挂钩。但在项目申报上，由于无具体标准要求，项目的投资规模与经营效益只能预测，因此申报的项目（除村级基础设施建设项目外）投资规模难以把握。

4.扶贫基础工作不扎实。脱贫与返贫并存，边缘经济薄弱村现象日益显现，贫困户培训针对性不够强，小额信贷政策标准与需求存在差异，互助合作社资金来源少，农村基础设施建设滞后，社保政策体系对贫困户的特殊政策不完善，扶贫主体单一，“等、靠、要”现象突出。

二、提高对财政扶贫工作新形势的认识

（一）扶贫对象发生新变化。从沭阳实践看，扶贫工作面临的主要问题不再是温饱问题，而是农民持续增收难及相对收入扩大的问题，这就需要扶贫视角从绝对贫困向相对贫困转变。扶贫的最终目的是要实现全面小康社会的目标，因此扶贫对象也不仅仅要考虑绝对贫困户，而且还要考虑低收入者，即相对贫困群体。

（二）扶贫方式出现新变化。从沭阳的情况看，下一轮扶贫方式应转向发展式扶贫，即在对扶贫对象进行合理划分的基础上，对不同贫困农户采取不同发展策略，从而保证扶贫工作持续稳定地开展。在宏观上，对不同贫困类型采取不同的扶贫模式，如在沭阳经济薄弱地区，可以采取以整村推进、片区开发和产业化带动等为主的开发式扶贫的模式，从而保障扶贫工作高效与持续发展。

（三）扶贫模式发生新变化。从沭阳情况看，扶贫开发模式正在向多元化发展模式转变。扶贫实践表明，在扶贫的过程中，政府并非唯一的行动者，贫困人口、市场组织、民间组织等都是扶贫中不可或缺的行动主体。以政府为主导的多元扶贫主体组合，通过不同方式各自发挥自己的作用，多管齐下，可以促进扶贫工作发展。

（四）资金扶持发生新变化。财政帮扶资金直接投入，较好解决贫困地区产业发展的资金问题，有效带动贫困户的脱贫。但过于依赖财政资金直接支持，脱贫主体的资金使用成本为零，容易造成资金使用的盲目性与低效率。因此，新一轮扶贫工作开展，有必要合理规范使用财政资金，采取财政帮扶资金直接投入与金融支持相结合的办法。

三、“十三五”财政扶贫政策建议

（一）突出财政扶贫工作重点。要按照“标准再提高、重点再聚焦、内涵再丰富、底线再织牢”的扶贫开发新思路，在扶持重点上突出解决相对贫困和整村推进与片区开发扶贫问题；要探索建立精准扶贫、精细化管理工作机制，在财政资金使用上健全资金管理使用方式，解决资金使用“撒胡椒面”问题，变“漫灌”为“滴灌”；加大“电商扶贫”扶持力度，积极创新财政扶贫与社会参与扶贫机制，提升财政扶贫资金效益。

（二）实行扶贫对象分类管理。对于那些丧失劳动能力、残疾、无法自救的贫困人口，将其纳入最低生活、教育、卫生保障体系，实行救济式扶贫。对于那些缺乏技术、资金，因社会因素致贫的具有发展潜力贫困户，实行开发式扶贫，即加强贫困户的能力建设，注重生产生活条件的改善和发展能力的培养，坚持产业扶贫、智力扶贫、金融扶贫等有效做法。要防止资金直接发放到户，要通过项目带动使财政扶贫受益到户。

（三）加强金融扶贫力度。提高扶贫贷款发放额度，建议对大户贷款的额度从原来的5万元提至8—10万元，不断增强大户的带动性，但要严格控制比例，大户带动额度不得超过25%；对于贫困户，建议将原来最高贷款额度从1万元提至2万元。同时，加强扶贫互助社管理，适当增加资金互助合作社的启动资金；在运营管理上，要保证资金互助合作社的封闭性，加强自身的风险管理。

（四）推进开发式扶贫。推进开发式扶贫与地方产业相结合，扶持低收入农民的生产经营融入农民合作社等组织化体系之中。开发式扶贫应采用体现规模效应的发展模式，重点在农村发展特色产业、家庭农场、农村产权制度改革、土地综合整治、健全社会保障、创新金融扶贫贷款机制等方面先行先试先改，打造一批扶贫改革试验区建设的示范典型。

（五）提高财政资金使用效率。合理分配启动资金与奖补资金；优化帮扶资金使用模式，优化各参与主体的责任配置。各主体承担的出资份额要与其能力相适应，既要体现帮扶，又要保持适度。专项帮扶资金要与相关用于“三农”的投入进行协调配合，形成合力，着力解决好帮扶资金的使用与其他相关资金各自为战、“两张皮”的问题。要研究探索财政扶贫资产管理办法，加强财政扶贫资金管理和资产管理，使财政扶贫资金保值增值。

（六）完善社会救助和保障体系。健全社会救助网络，防止返贫现象发生，主要通过实行教育救助、提高医疗救助标准、临时救助与农业保险相结合等方式。完善社会保障体系，可采取适当提高农村低保标准、鼓励地方政府采取由地方财政给予保险费补贴、建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制等措施，保护投保农户的利益。

（作者单位：江苏省沭阳县财政局）

责任编辑：欣闻