对构建新常态下种粮补贴制度的调查与思考

摘要：在种粮补贴政策连续实施12年期间，无论是社会经济结构、农业生产经济组织形态、还是农业现代化发展程度、城镇化发展进度、农民就业渠道拓展、就业观念的改变、收入水平、农村劳动力转移、物价指数等相关要素都发生了巨大的变化，由此引发种粮补贴政策的激励效应也越来越弱化，甚至局部阻碍了土地集约化经营等技术经济进步客观要求。生产力的发展必须要与相应的生产关系相适应，因此当前调整改革种粮补贴政策，建立国家粮食安全长效机制，已经到了从发展战略高度重新谋篇布局的紧迫时期。安徽省农村财政研究会调研组一行，于10月中下旬前往安徽省宿州市埇桥区、淮南市凤台县以及阜阳市召集具有一定代表性的11家种粮大户和家庭农场主及部分县乡农财干部分别进行了面对面的调研座谈，为构建新常态下种粮补贴制度探索一条创新之路。

关键词：种粮补贴；调查；思考

粮食安全关系国计民生重大战略，农民增收维系国民经济持续健康发展和全面建成小康社会目标的实现。自2004年中央1号文件发布了促进农民增加收入若干政策的意见至今，已经走过12个年头。其间，国家相继出台并连续实施了粮食直补、农资综合补贴、农机补贴、良种补贴等系列种粮补贴政策，政策的首要目的是增加农民收入、调动农民种粮积极性，确保国家粮食安全。在补贴资金与农技良法综合作用下，我省粮食生产前所未有地实现了十一连增，对实现粮食产量连年增长发挥了重要作用，据统计，全省粮食总产由2003年的440亿斤增加到2014年683.2亿斤，增长了36%，位居全国第6位。相应农民收入也在逐年提高，我省农民人均纯收入由2003年的2140元增加到2014年的8098元，11年增长了近4倍，这其中由于种粮补贴资金所产生的牵动性效应功不可没。但是，在种粮补贴政策连续实施12年期间，无论是社会经济结构、农业生产经济组织形态、还是农业现代化发展程度、城镇化发展进度、农民就业渠道拓展、就业观念的改变，以及农民文化结构、收入水平、法治意识、生活幸福指数期望值、农村劳动力转移、物价指数等相关要素都发生了巨大的变化，由此引发种粮补贴政策的激励效应也越来越弱化，甚至局部阻碍了土地集约化经营等技术经济进步客观要求，生产力的发展必须要与相应的生产关系相适应，因此当前调整改革种粮补贴政策，建立国家粮食安全长效机制，已经到了从发展战略高度重新谋篇布局的紧迫时期。

一、调存量、补增量，调整财政补贴杠杆精准发力的支点、构建种粮补贴新机制

（一）新常态下种粮补贴制度创新思想。

种粮财政补贴政策必须适应农业生产力发展新常态。农业科技应用、农业机械化普及水平、农业经营方式、耕地集约化程度等已成为农业可持续发展、粮食持续增产的决定性因素。农村土地适度流转经营将成为当前及今后相当长一段时间农业生产的主要存在模式。在制度设计上，调整财政补贴杠杆支点，把补贴资金重点向种粮大户、家庭农场、新型农业经营主体倾斜的改革思想，使得种粮补贴资金“渐入佳境”，进而步入良性循环，为加快农业现代化发展发挥撬动、引导功能。

创新种粮补贴制度改革方向应该以“四个有利于”为标准：一是有利于走现代农业发展路子；二是有利于耕地保护集约节约经营；三是有利于保障农民增收，增强抵御市场、自然风险的能力；四是有利于财政补贴资金的精准集聚投入，“谁多种粮食，就优先支持谁”，提高其牵动性、引导性效应。

（二）坚持效率优先、兼顾公平的粮补资金分类补贴原则，取消种粮补贴普惠制，把现行种粮补贴资金整合后切分为三块，按照不同的指向进行补贴。

1.把种粮补贴资金切一块转换为“务农高龄津贴”，意在对农村60岁以上务农老人实施高龄补贴政策（ 农民生理年龄通常高于实际年龄）。一是避免了目前名为“粮补”实为“地补”的现象，熨平了二轮承包以来，农户家庭在人口、职业、田亩方面发生的变化所带来户与户之间有失公允的现象；二是有利于厘清利益群体矛盾的交叉，保留普惠制粮补体制下特定人群的既得利益，也是为区别于农民基本养老保险，弥补由于制度缺陷而给农村老人终身从事田间耕作所产生剩余价值的一点补偿；三是有利于缩小城乡差别，实际上城镇居民早已发放“高龄津贴”；四是加上农民承包地流转收入及城乡居民基本养老保险金、新农合等，从财政制度安排上保障了农民老有所养，安老扶贫；五是采取这种据实到人的补贴方式简化了种粮补贴资金发放手续，减轻乡村农财、农经干部为把补贴资金落实到农户手中所承担的辛劳繁琐负担，也有利于堵住漏洞。

据有关资料显示，以2015年8月份为例，安徽省农村60岁以上有895万人，如果按每人按月100元发放（70岁以上老人拟按月200元发放），当月全省增加“务农高龄津贴”89500万元总支出。而2015年全省种粮三项补贴资金高达580406万元，相比之下，全省增加的“务农高龄津贴”总支出只占其15.4%。可见，把粮补资金切块进行转换，不会增加粮食补贴资金总量负担。相应60岁以上农村人口每年则可增加1200元“务农高龄津贴”。将部分农业补贴转化为高龄补贴向农村老龄人口倾斜，也是关系到千家万户的大事。此举，即使取消种粮补贴普惠制，农户还是得到了实惠，一方面农村广大老年人群将切身感受到政府政策的温暖，也解除了在外打工子女的后顾之忧，从分配制度上改变了目前种粮补贴政策被扭曲的状况。这项民生工程大改革，必将给农村带来稳定祥和。此举还可以规避WTO对于粮食补贴黄箱政策的制约。同时，还便于厘清附着于农村土地上的人员结构多元化，避免占有城乡两种资源现象的存在。

2.补贴资金另切一块转向种粮大户、家庭农场、新型农业经营主体重点倾斜。家庭联产承包责任制，保证了农民基本平均分得一份土地的同时，也使土地耕种规模受到影响。分散的农户种粮技术和机械化程度较低，生产成本也就相对较高，这些分散的农户，种粮主要是解决自己的口粮，粮食商品率低。近几年，随着城市化进程的快速推进，已经有一些进城农民或当地少数懂技术会管理又具有市场经济眼光的职业农民，带着技术自筹资金，通过各种方式成片流转承包土地，使土地向种粮大户、家庭农场、农民专业合作社集中，有利机械化、规模化耕种，使用农技良法，提高生产效率和单位产量，提高粮食生产的商品化，据测算，流转后平均每亩地可提高土地利用率15%以上，2014年我省共流转土地面积3393.14万亩，其中耕地2541.7万亩，约占安徽省耕地总面积的41.09%，如此土地集约度，随着土地流转面积加大，从全省来看粮食增产将是十分可观的。

种粮大户、家庭农场主大多提议，改变目前所采取的三项补贴和农机补贴现金打卡发放的形式，转化为以农业生产资料实物、政府购买农业生产社会化服务或以奖代补方式予以资助。此举是多赢的措施：一是从源头上杜绝了普通农户把国家旨在鼓励种粮补贴的政策理解为人人有份的福利收入的“大锅饭”错误观念。二是打消了个体农户不种粮也照样拿现金补贴的念头，平衡了“仇富”心理，促进了土地集中度；三是补贴资金主要通过政府采购促使农机、化肥、农药、良种等生产企业向大户提供有质量保证、适销对路的优质产品，避免了把种粮补贴、农机补贴资金当做“唐僧肉”的现象。另外，新型经营主体可以依靠自身先进生产技术条件在处理秸秆还田、沼气综合利用等方面发挥优势。

3.进一步加强农业生产基础设施建设投入，是保障粮食安全生产的前提，也是种粮补贴切块投向的重点领域。由于农业生产长期的粗放型经营，农村小型农田水利、道路等基础设施仍然较为落后，严重影响了农业生产的正常进行。农业规模经营户在流转取得土地经营权后，往往要投入大笔资金进行土地平整、开渠架电等一系列基础设施建设，资金压力巨大，由于土地是流转的，一般也不愿负债投入，种粮补贴资金也未给予安排。一家一户的承包田更是无条件也不舍得投入资金进行农田基本建设。加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，创造农民增收保障，是现代农业发展的要求。现实中，农业补贴资金的普惠制已经固化了少数农民的落后习惯，把种粮补贴当做生活福利已是普遍认识，承包地小块化的格局，已成为阻碍农村土地集约化经营、水利设施建设、大型高效农机具的推广使用、土地综合开发利用等现代农业要素的羁绊。因此从补贴资金中切块与其他农业、水利资金整合，加大对小农水等农业生产基础设施建设维护力度，切实解决“最后一公里”问题，实现路相通、渠相连、机下田、旱能灌、涝能排，并逐步解决大户粮食仓储难题，这无疑是吸引种粮大户敢于承包勇于投资流转的有利因素，也是发展现代农业首要突破口。

二、农业增产农民增收，不仅仅是种粮补贴资金的发放，利用市场优化资源配置、要素平等交换和政府提供公共资源均衡配置为“三农”服务必不可少

（一）积极运用财政金融政策，对新型农业经营主体给予多种形式的金融支持。成立专业化的农业担保机构为种粮大户融资提供差别化专业服务。加大财政对政策性农业保险投入力度，改革理赔机制，为种粮大户、家庭农场主增强抵御自然风险的能力。

一是建立农业信贷担保体系，为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保，着力解决“融资难”、“融资贵”问题。同时，也可以采取贷款贴息、现金直补、重大技术推广与服务补助等方式，支持粮食适度规模经营。二是依靠金融衍生工具拓展支农空间，对于农户经营规模50亩以上、购置单价5万元以上的现代农业机械除了享受农机补贴以外，还可通过融资租赁方式由金融机构给予支持。

（二）开征“国家粮食安全保护基金”，调节城乡收入差距，改善谷贱伤农的现象，为农业种粮补贴资金提供稳定可靠的来源。国家早就为促进重点事业发展而设立了各种基金类收费，如“水利建设基金”、“育林基金”、“城市基础设施配套费”、“教育费附加”、“港口建设费”等，从而使得这些领域得到长足发展。从根本上来说，粮食生产安全保障更需要采取这种行之有效的筹资办法。

（三）必须健全农村土地流转管理体制和运行机制，有序推进土地集约节约化经营。引入现代金融运作理念，成立“农村土地信用社”，对农村土地流转进行调节、规范运营以及流转资金第三方托管。

在调研中我们深刻体会到，在土地制度未有根本厘清的前提下，种粮补贴政策只能逐步调整完善。李克强总理强调：“田埂不打掉，大型机械就下不去，没法深耕深翻，只能大量使用化肥。如果采用大型农机，深翻深耕到40厘米，将会大大缓解过度使用化肥的问题。”可见，耕地集约化经营是促进粮食社会化大生产的必由之路。数据显示，美国农民仅占美国全国人口的1%，美国有3亿人，那就是说美国农民只有300万人，而美国跟中国面积差不多，美国农民实行农场经营，平均每个农场拥有500英亩农田，农民竞争激烈，为了增加收入，降低成本，很多农民还要租赁上千亩农田，这就是规模经营的例证。截至目前，我省土地流转与周边江浙地区相比，集约化程度还不高，而且土地基本上都是农民自愿流转的，还缺少规范化引导，这与我省农业现代化所要求的土地集约化经营还有很大差距。李克强总理还指出，目前我国户均经营土地只有7亩多，在世界上属于超小规模。随着环境条件变化，小规模经营越来越显示出局限性，无论是先进技术应用、金融服务提供，还是农产品质量提高、生产效益增加、市场竞争力提升，都遇到很大困难。农业要发展，必须突破经营规模小的限制。 成立“农村土地信用社”旨在打破农民传统“画地为牢”的思维定式，变农民承包地物化属性为土地资本，为土地规范流转，提高土地集中度、适度经营提供运作平台，对农民持有的承包地采取“量化地权、明确经营权、存地入社、公允价值、信贷运作、模糊地界、规模投向、保障收益、公益管理、市场运营”，变固化的承包地为可流动的“土地流”创新思路。此举的好处是，改善、规范土地流出方与流入对立统一的关系，创建“新型农业经营主体+居间服务+个体农户”的模式，收付存贷土地的资金进行第三方托管，避免了种粮大户、家庭农场主在土地流转过程中与土地流出方一对一讨价还价进行私下协议的矛盾和纠纷。

（四）建立和培养一支合格的职业化种粮队伍，是发展现代农业、走粮食社会化大生产道路的坚实基础。

目前除规模经营大户外，在家务农60岁以上老人居多，谁来种地问题令人担忧，更不要说这些种地的老人能否适应农业现代化对劳动力素质的要求。经对农村现有种粮农民进行人口现状分析及其与现代农业所要求的专业素质相悖之处认为，安排种粮补贴资金对大户、农场主进行职业经理人经营管理等涉农前沿知识培训、对农业工人开展技能培训及其技师等级评级是一项战略性的举措。此举可大大提高粮食生产经营者与农业操作工的技能素质，也可吸引有文化、有抱负的年轻人有兴趣加入现代农业创业者队伍。要使得他们感受到风险可控、有利可图，而不能继承传统农业落后的生产方式、重蹈老一辈农民“靠天吃饭”的覆辙。要“用工业的方式发展现代农业”培训专业技能人员，从而解决“谁来种地”的问题。