弘扬实干精神努力做好农村综合改革工作

编者按：11月12日至13日，全国农村综合改革工作座谈会在河南鹤壁召开。会议认真学习了党的十八届五中全会精神，总结回顾了“十二五”时期农村综合改革工作，深入分析了当前改革面临的形势，明确了“十三五”时期深化农村综合改革的主要任务，安排部署了当前和今后一个时期农村综合改革工作。财政部副部长胡静林出席会议并讲话。财政部农业司司长、国务院综改办主任王建国做会议总结。本文根据王建国司长讲话内容整理而成。

“十三五”是全面建成小康社会和“实现两个百年目标”中第一个百年目标最后冲刺的五年，也是全面深化改革取得决定性成果关键性五年。实践证明，深化改革是打开解放和发展生产力大门的一把金钥匙。补上农村这个“短板”需要我们不断深化农村改革，激发机制活力，挖掘市场潜力、增强改革动力、释放制度红利。我们要扎实做好农村综合改革几项重点工作。

一、谋划落实好扶持村级集体经济发展试点工作

2016年，我们将启动扶持村级集体经济发展试点工作，其意义重大，影响深远而广泛。

就其意义来讲，农村集体所有制是治国安邦的基本制度，需要巩固发展。我国的基本经济制度就是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度。在农村，公有制为主体最主要的体现形式就是集体所有制，具体形式就是农村土地集体所有加家庭承包经营。习总书记指出，坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。但我们从事农村工作的同志都能看到，现在很多农村地区，集体经济组织虚化、空壳化和服务功能弱化现象严重，再不着手去加强、去巩固，以后花数倍于现在的力量也难以挽回。我们现在要做的，不仅要巩固，还要发展壮大集体经济。在一定历史时期，“家庭承包、统分结合”的双层经营体制，更多注重的是“分”的功能，激发出了“分”对促进农业农村发展的动力和活力。随着经济社会发展进入新阶段，也就是说，到了邓小平同志所提出的农业“第二次飞跃” 阶段，即“发展适度规模经营，发展集体经济”。如果集体经济不发展，就难以实现农村的新飞跃，也不能做好“分”之后如何再“统”的文章。要通过增强“统”的功能，去推动土地股份合作和适度规模经营，再把第一产业打造成一二三产业融合发展的全链条产业，实现农业增效、农民增收、集体增利的共同发展。

就其作用来讲，农村集体经济具有巨大的制度优势，需要激活发挥出来。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架。农村治理的这两个支撑，一个是经济基础层面的，另一个是上层建筑层面的。农村集体经济组织的优势作用是有目共睹的，手里有“一把米”，农村的很多事情就好办。尤其在村里的公益性事业发展、公共服务基础条件改善、村里的大事小情和扶贫助困等方面，都是村集体发挥重要作用的地方，比政府直接管更有优势，效果也更显著。在完善村级治理、农村文明建设、融洽干群关系、树立和谐村风等方面，村集体也发挥着不可替代的作用。一到农村我们就能感受到，凡是集体经济实力强的地方，往往能够凝聚人心，党的基层组织战斗力也强，农村社会管理也会更加有序。前段时间，我到浙江作了一次调研，看到有的村，在历任村党支书的带领下，统一规划，一张蓝图干到底，充分发挥村规民约的作用，实现了村强、民富、景新、人美，美美与共，其乐融融。我们与八一村一位76岁的老人董兆根聊天，他掰着指头给我们数起了村里的变化，农民钱袋子鼓了，生产生活环境跟城里一个样，邻里关系融洽，农民幸福指数高。老人很高兴，还不停地说“感谢毛主席、党的政策好”。那么，如何把集体经济制度的优越性激活、释放出来，让它发挥更大作用呢？那就要扶持它、支持它，各地也都做了一些有益探索。我们要总结地方的经验，结合大家的成功做法，开展试点，不断推动、推广这件事。

前段时间，财政部印发了《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》，明确了开展试点的指导思想、基本原则、具体措施和配套政策，下一步要做的关键是抓好落实、抓好试点，开好头、起好步。

一是要明确扶持重点和发展路径。开展扶持村级集体经济发展试点，不是走人民公社时期“一大二公”的老路子，不能违背农民意愿、强迫命令去发展村级集体经济，不能干预村级集体经济组织的决策。要让农民认识到、体会到集体带来的好处，要让农民感受到发展集体经济是自己的事，不是要我发展，而是我要发展。试点的重点，应与农业转型升级相结合、与新产业发展相结合、与新型组织管理模式相结合，重点在土地股份合作、农业生产经营合作上实现突破。

当然，发展村级集体经济一定要保护好生态环境，避免曾经乡镇企业发展时期出现的“村村点火、户户冒烟”现象。各地可以结合自身的资源禀赋和市场条件，因地制宜选择集体经济发展类型和经营模式，将农民组织起来，创新增收赢利方式，建立好集体经济积累和组织成员利益分配机制。

二是要注重引入民主决策机制。扶持发展村级集体经济，要坚守不改变村集体产权性质、不损害村集体利益、不损害农民利益“三条底线”，确保农民能够共享发展成果。实践证明，只有充分调动农民的积极性和主动性，听民意、汇民智，才能有效化解试点中的各种矛盾，才能把事办成、把好事办好，试点项目才能收到聚民心、解民忧、受民赞的效果。一事一议民主决策是被实践证明行之有效的好机制，具有广泛的群众基础，我们要将它融入到试点当中。怎样发展集体经济，怎样监督管理，未来收益怎样分配等都要由村民民主议事决定。这样有利于充分保障群众的参与权、决策权和监督权，培养村民的主人翁意识和自我管理意识，让村民更加珍惜发展成果，有利于保障财政资金的使用安全，确保扶持政策能见成效。

三是要重视发展的可持续性。地方在选择试点村时，要重点考虑村两委主要负责人的能力水平、村级资源资产情况、村级财务管理情况、村集体成员对项目发展意愿、项目的投资盈利模式及未来收益水平等因素，注重培植村级集体经济的可持续发展能力，不能因为财政支持资金的结束而停滞发展。在选择试点项目上，各地一定要慎重，不能不顾实际大干快上，建了不该建的项目，花了不该花的钱，要切实把钱花在刀刃上。

四是要完善相关配套措施。扶持村级集体经济发展试点是一项系统工作，需要有完善的配套措施，才能确保试点顺利推进。我们要进一步加强体制机制创新，积极引导现有性质类似的农村产业发展扶持资金投向试点村，积极探索财政补助资金形成的资产转交集体持有、管护和作为村集体股权的政策措施。建立管用有效的治理结构，完善民主管理制度，健全内部激励约束机制。要加强村级财务管理，盘清农村“三资”家底，加强对“三资”的管理和利用。防止急功近利大规模举债发展，避免形成新的不良债务。

此外，各地试点中也要注重创新财政扶持方式，通过强村带弱村、村企联手共建、政府定点帮扶、扶贫开发等多种途径，不断丰富集体经济有效实现形式。要加强资金管理和监督检查，防止虚报项目、套取资金、侵害村集体利益。

二、充分发挥好一事一议财政奖补机制平台作用

经过多年的实践，一事一议财政奖补已成为综改系统的金字招牌，成为近年来我们工作的一大亮点，得到了领导的充分肯定和群众的衷心拥护。我每次到农村调研，所到之处，老百姓都反映，一事一议好。但是我们不能否认，各地在具体实践中存在着一些苗头性、倾向性问题。比如，有的地方农民民主议事流于形式，政府和村干部包办代替现象时有发生；有的地方存在地方财政资金、农民筹资筹劳不到位等问题；有的地方项目建设规划不合理、重点不突出，存在图省事平均分配现象；有的地方资金分配不够合理，热衷于搞“特惠”，违背了一事一议财政奖补政策普遍受益的初衷等，需引起高度重视。

（一）把一事一议财政奖补放在突出位置。近年来，农村公益事业发展有了很大进展，但农村历史欠账多、城乡差距大，相当一部分农村基本生产生活条件还比较差，农民要求改善的愿望十分强烈。我到地方调研，大家反映最多的是资金不足问题。经济新常态下财政中低速增长成为新趋势，财政支农和农村综合改革资金增幅可能会有所放缓。尽管如此，我们还是要将一事一议财政奖补作为农村综改工作的重心，力争投入总量不减少、支持力度不减弱，确保扎实有序推进。地方各级财政部门也要加大一事一议财政奖补投入力度，坚持以农民普遍受益为目标，以村内道路、村级活动场所、小型水利设施、垃圾污水处理、村庄绿化亮化等为重点，规划先行，循序渐进，丰富建设内容，提高奖补成效，确保到“十三五”末农村公益事业取得长足发展，农村人居环境得到显著改善。

（二）积极引导农民做好民主议事。做好一事一议财政奖补工作，要坚持“守住灵魂，扫除盲点，突出重点，规范操作”。“守住灵魂”，就是要守住农民民主议事这个“灵魂”。但守住这个灵魂，也并不容易，不少村人少事难议、走过场不真议、利益不同不好议，需加强引导，创新议事形式。目前，有的一事一议财政奖补项目，材料做得规范好看，但实地到农户一了解，既没有民主议事，也没有真正筹资筹劳。如果没有民主议事，没有老百姓筹一点，和其他支农项目比，就体现不出一事一议项目的特色和优势。所以，在办好农村各项事务中，要主动引导基层和农民“议字当先”，真议事，能议事，议成事，不走过场，不大包大揽。农民该筹的资、该出的工，要多少有一点，不搞一刀切，这样能够让农民重视自己的事，爱惜自己的钱，珍惜自己的成果。

（三）一事一议财政奖补项目进一步向贫困地区倾斜。党的十八届五中全会提出，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。要实施精准扶贫、精准脱贫，扩大贫困地区基础设施覆盖面，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等问题。今后各地要贯彻落实中央有关扶贫工作的决策部署，加大贫困地区一事一议财政奖补支持力度，提前实现现有贫困地区行政村一事一议财政奖补项目全覆盖。

（四）把一事一议机制应用到财政支农相关方面。一事一议机制与其他支农政策相比，好在哪里？我觉得，好就好在为农民办自己的事找到了好办法。让农民自己去决策、去管理，体现了民本思想，尊重了农民主体意愿，所以政府支持的涉农涉村事项才能办好、才能办出成果。我们要继续发挥好、利用好这一机制的优势，把资源配置的决策与农民的实际需求和切身利益紧密结合起来，进一步提高村级公共产品和服务的供给效率，为乡村治理达到能治善治的水平夯实基础、创造条件。要在更大范围上发挥一事一议的作用，就是要在我们自己用得好、完善好的基础上，把经验、机制、做法推广到其他涉农资金分配、涉村项目安排之中。只要是涉及到农民自身利益的事项，都可以采取一事一议机制开展。并以此为平台，积极推进各类性质相近、目标相似、使用趋同的支农资金整合利用，合力解决农业农村发展中的重点难点问题。同时，要积极推动政府部门下放项目审批权，鼓励有条件的村集体申请承接扶持项目，调动农民群众“想自己的事、办村里的事、管集体的事”的积极性和主动性。

三、探索建立好城乡统筹协调发展新机制

党的十八届五中全会指出，坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制。要实现一体化发展，就要积极推进新型城镇化与新农村建设的“双轮驱动”，充分发挥好乡镇的集聚和辐射作用。我们要以建制镇示范试点和美丽乡村建设为抓手，推动建立城乡协调发展新机制，促进城乡生产要素双向流动，推进农村一二三产业融合发展。

（一）丰富试点内容，提升美丽乡村建设质量。美丽中国要靠美丽乡村打基础。我们自2013年开展的美丽乡村建设试点，为打好这个基础探索了一些好的经验和做法。但因各地条件的差异，试点中还存在着内容单一、机制不活、质量不高等问题，需要改进和完善。重点把握好以下几点：

1.充实建设内容。《美丽乡村建设指南》国家标准已经发布，为美丽乡村建设提供了框架性、方向性的技术指导，使得美丽乡村建设有标可依、有章可循、有据可考。同时，标准对乡村个性化发展预留了自由发挥空间，鼓励各地根据乡村资源禀赋，因地制宜、创新发展。各地要结合国家标准，积极充实美丽乡村建设内容。第一，在经济建设方面，要实现农业与相关产业协调发展，充实产业发展支撑村级集体经济发展的内容。第二，在管理建设方面，要创新农村社会管理，充实完善乡村治理的内容。第三，在文化建设方面，要注重保护和传承农业文明，充实发展健康向上的农村文化内容。第四，在生态建设方面，要走当地资源禀赋与环境相适宜的绿色发展之路，充实农村生态保护的内容。第五，在精神文明建设方面，在注重发展生产美、生活美、生态美等物质文明建设的同时，还要注重倡导邻居和谐、乡风文明等精神文明建设，不断挖掘充实美丽乡村建设的内涵。

2.注重提升质量。各地在试点探索中，形成了人文特色型、自然生态型、现代社区型、传统村落型、整治改善型等各种模式的美丽乡村。不管什么类型，今后美丽乡村建设要着重提质创优。第一，要有一个好的规划。要结合村庄布局、人口规模、功能定位、发展方向等做好美丽乡村建设规划，并确保规划得到切实执行。第二，要有一个好的策略。要结合省委、省政府的“三农”工作重点，创造性地贯彻落实，确保美丽乡村建设有好的效果。第三，要有一个好的机制。要建立美丽乡村项目长效管护机制，项目建得好，更要用得好、管得好、用得长，美丽乡村建设的成效才能真正体现出来。第四，要有一个好的制度。要发挥村两委班子主导作用，完善民主决策制度，加强村务公开，健全村规民约，提升村民素质，实现物美人更美。

3.注重绩效评价。建立美丽乡村建设成效考核评价和创优推介机制，不断提高试点项目管理水平和建成村的品牌价值与知名度。第一，建立绩效考评机制，发挥财政奖补资金激励作用，调动各地试点乡村积极性，提高试点工作管理水平。第二，建立创优争先评比制度，定期开展全国美丽乡村评比活动，树品牌立典型，总结推广成功做法，发挥典型示范作用。第三，加强品牌宣传推介，提升美丽乡村的影响力和知名度，拓展市场，增强品牌和产业竞争力。

4.注重多元化投入。美丽乡村建设是一个长期过程，不可能一蹴而就，不能超越现实发展条件而急于求成。靠大量财政资金打造的美丽乡村，是不可持续的。财政资金的注入，更多的是要做政府该做的事情，更多的用于村庄规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环保等方面，让绝大多数农民受益。要发挥财政资金的撬动作用，通过政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）、政府与金融合作等模式，吸引更多的民间资本投入美丽乡村建设，创新机制，合力推进。

（二）抓好组织实施，扎实推进建制镇示范试点。目前，各地试点实施方案已经上报，试点工作已进入组织实施阶段。从我们掌握的情况看，各地对这项工作的理解还不是很清晰。比如，有的地方还是从项目建设的角度考虑试点工作，对体制机制创新重视不够；有的地方试点内容重点不突出，资金投向存在明显偏差等等。

1.探索试点务求有所突破。建制镇处于城市之尾，农村之首，是城乡一体的重要载体。开展建制镇示范试点，是希望能够探索出以镇带村的发展路径，实现以城带乡、城乡互动、一体发展，让农民能够就地就近城镇化。“十三五规划”建议中提出，要“把社会事业发展重点放在农村和吸纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸”。要做到这些，各地要对建制镇发展目标有清晰的定位，综合考虑人口规模、经济总量、产业特色、建设能力等因素，做好科学合理的安排布局。通过3年的试点，围绕解决老百姓最关心、最急需的事情，在农民市民化长效机制、城乡发展一体化体制机制、城镇基础设施投融资体制、农村公共服务供给体制、产业发展体制机制等主要方面和关键环节取得突破，为建立统筹城乡的基本公共服务制度积累经验。

2.镇村联动务求找到新途径。按照“镇村同治”的思路，有条件的地方，可以将建制镇示范试点和美丽乡村建设试点相结合，形成“1+N”的格局。在区位优势明显、资源禀赋较好、集聚带动能力较强的建制镇及所辖村，集中力量，以点带面，连片推进。在镇村基础设施、生活环境、主导产业、就近创业就业等方面，找到对接点、连接处，实现乡村联动和一体化发展。

3.花钱买机制务求可推广。中央财政对一个镇每年支持2000万元，三年就是6000万元，要单去修修镇上的路、盖盖街上的楼、整整基础设施，还是微不足道的。我们的主要目的就是在建制镇持续发展方面构建一个好机制。当然，搞建设容易、建机制难。之所以难，我们才花这么大的投入，来探索、搞试点，总结出来好经验、探索出来好机制，能够在更大的范围学习推广。2016年，我们将开展中期评估，对好的经验做法加以总结推广，对发现的问题加以改进完善。