推进财政支农体制机制改革的思考

金海莉

摘要：如何推进财政支农体制机制改革，提高支农资金使用效益，是摆在各级财政部门面前亟待解决的重要问题。本文对浙江省椒江区财政支农资金管理工作基本情况和存在的问题进行了分析，并就如何推进财政支农体制机制改革提出建议。

关键词：财政；机制；创新

近年来，浙江省台州市椒江区围绕“强农、惠农、支农、扶农”的总目标，认真贯彻执行上级部门强农惠农富农各项政策，积极筹措强农惠农富农资金，切实增加“三农”投入，有效促进了农业增效、农民增收和农村发展。随着财政支农资金规模的不断扩大，财政支农资金管理过程中也出现了一系列的问题。如何推进财政支农体制机制改革，提高支农资金使用效益，是摆在椒江区财政部门面前亟待解决的重要问题。

一、椒江区财政支农资金管理工作基本情况

加强财政支农资金使用管理，是保障中央强农惠农政策落实到位、维护好农民利益的重要手段，也是更好地推进社会主义新农村建设、保持农业农村经济持续健康稳定发展的重要措施。近年来，椒江区十分重视涉农工作，加大地方财政投入力度，完成了“十村示范、百村整治”工程、美丽乡村建设、农村卫生改厕、小型农田水利设施、千万农民饮用水工程等一大批强农惠农项目，全区农村面貌发生了根本性改变，农民的生活水平得到很大的提高。

2013—2014年，椒江区共投入财政资金187318.09万元。其中涉及省市级以上财政预算安排的资金94373.18万元；区级地方财政预算安排的资金92944.91万元，共涉及补贴、补偿类、农业生产发展类、农业生态修复和治理类、农村社会事业及公共服务类、扶贫开发类和其他类6个大类资金。

（一）健全制度建设。椒江区十分重视涉农资金管理制度建设，始终把制度建设作为规范资金管理的切入口，以制度规范管理，以制度提升管理，以制度强化监督，以制度保障效率，不断探索实践涉农资金管理的新办法、新措施。先后制定了《台州市椒江区现代农业园区专项资金管理办法》、《椒江区绿化精品村精品线项目与资金管理办法》、《台州市椒江区美丽乡村建设项目和资金管理办法》、《椒江区农民素质培训提升财政补助资金管理实施细则》、《台州市椒江区村级公益事业建设一事一议财政奖补实施办法》等几十个涉农项目资金管理相关制度和办法。同时，针对新时期“三农”工作出现的新问题和新情况，不断创新工作思路，及时调整和完善部分项目和资金管理办法，使资金管理更切合实际，更具有针对性。

（二）规范资金分配和使用。实行严格的资金分配制度，提高涉农资金分配的透明度。分配前，将涉农资金的补助对象、补助标准及项目管理要求等内容予以公示，组织有关专家、人员对申报项目、资金进行实地调查和分析评审，最终按评审结果予以立项；项目完成验收后，严格按照验收结果拨付财政补助资金。同时，加强财政资金的使用绩效评价工作，区财政部门出台《关于编制2015年度财政支出项目预算绩效目标的通知》和《关于开展部门预算单位项目支出绩效自评工作的通知》，对部门预算单项支出在50万元以上（含50万元）的项目，随同部门预算“一上”时在区财政局一体化信息大平台上填报《椒江区项目支出预算绩效目标申报表》，报送区财政局绩效管理科和归口业务科室审核。预算批复下达后，财政部门对重点评审项目进行绩效跟踪监控，督促项目绩效的实现。对年度财政预算安排单项20万元以上（含20万元）的所有资金，相关单位都要对项目支出进行绩效自评，财政部门在单位绩效自评的基础上，委托中介机构进行抽查。

（三）严格项目管理。一是注重项目立项管理。将涉农项目的申报指南等信息在各主管部门门户网站等公开媒体上公开，做到信息公开。涉农项目根据项目大小实行专家评审制度或相关部门联合评审等方式，确定拟申报（立项）项目名单，并在网上或相关媒体上公示，接受社会公众监督。二是注重项目实施指导。涉农主管部门对项目实施过程进行全程监督，督促项目实施单位严格按照下达的计划建设内容组织项目实施，一旦发现问题，及时予以纠正。三是注重项目验收工作。项目实施完毕后，涉农主管部门组织有关人员对涉农项目进行验收，对项目建设的地点、时间、内容、规模、质量是否符合要求，项目建设内容、投资计划等是否发生变更，是否按规定程序办理报批手续，项目资金到位、使用管理等情况进行验收。对暂不能通过验收的项目，由验收组提出整改要求，限期整改。对拒不整改的，收回财政补助资金。

二、椒江区支农资金管理存在的主要问题

（一）涉农资金整合力度不够大。涉农资金涉及部门多，虽然按照以项目整合资金的思路操作取得了一些效果，但仍存在整合力度不够大、资金效益不够高的问题。如村庄环境整治工程由区农办主管，而作为村庄整治组成部分的水环境整治又由区环保局和区水利局负责，与水环境整治有关的畜牧养殖业治理由区农林局负责，而畜牧养殖业关停业务由区环保局负责。由于部门间职能交叉，政策要求不统一，信息又不通畅，项目资金没有一个部门进行统筹管理，导致多个部门多项财政补助资金投入同一农业经营组织，或同一项目多年持续补助等不合理情况。

（二）涉农合作组织财务管理不规范。目前，农民专业合作社、家庭农场等涉农合作组织基本没有专职财务人员，多由社会中介或个人兼职担任会计人员，由于财务人员对合作社生产经营情况不了解，或责任心不强，合作组织负责人有不正确的想法等原因，会计核算质量不高。同时，部分合作组织未按财务制度规定建账建证，支出票据不合规，白条子数量多、金额大，甚至一些基础设施项目的大额专款支出，都没有取得施工单位正式发票，支出的真实性难以保证。

（三）涉农项目监督管理不完善。一些农业经营组织在申报过程中，存在以同一项目向多个部门或多次申报财政补助资金的现象；项目实施过程中，个别项目未按照计划完成建设内容和投资的现象也时有发生。涉农主管部门组织有关人员对涉农项目进行验收时，有时偏重于实地踏勘，偏重于项目是否完成，对会计核算及票据的合规性没有引起足够的重视。

三、推进财政支农体制机制改革的建议

（一）清理整合支农专项资金，建立支农政策退出机制。调整归并整合现有支农专项资金。对3年或以上未设存续期限或存续期限较长，政策效用不明显的，以及已实现目标的项目，按照政策实施绩效，调整取消；对符合区委、区政府工作目标，但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，要予以归并；不同部门管理但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，要予以整合。规范支农专项资金，围绕“三农”重点工作，把支农专项资金划分为公益类、准公益类、竞争类三类，每年编制支农专项资金清单。除法律、法规、规章规定外，区级支农政策存续期限原则上不得超过3年，到期后，政策自动失效。如政策需延续的，经区农口主管部门提出申请，对前期政策执行绩效开展评估，经评估确需保留或调整的，最多可延长2年。

（二）建全支农项目网上数据库，建立完善的项目库管理工作机制。推进财政支农项目网上数据库建设，各农口主管部门必须设立项目库，并由财政部门牵头将所有项目统一纳入财政项目库集中管理，并加强上下之间、部门之间的项目库衔接。对现有财政支农项目进行整合、调整，并结合上级安排、围绕产业发展以及农民增收目标，定期策划、征集一批财政支农项目纳入项目库，库外项目原则上不予立项。项目库实行动态管理，根据储备项目实施情况进行更新、补充、调整，按年度进行分类，规范项目编号、项目申报类别、项目文本和实施方案等具体标准。建立统一的项目建设内容查询软件，避免同一申报主体各部门之间项目建设内容重复申报现象。

（三）规范项目管理程序，强化支农资金监管工作机制。一是完善项目立项申报程序，切实推行项目立项专家评审制、公开竞争制和公开招标制等管理方式，确保项目资金分配科学、公平、公正。二是进一步完善项目公示制，加大公开透明的程度，将确定的支农项目在相关网站、电视、报纸等媒体进行公示的同时，要在乡镇、村及项目实施点建立固定的公示栏，长期公示项目建设内容、财政补助资金、补助环节等详细内容，强化群众监督。三是严格项目补助支出和财务管理及监督，统一账户核算管理，禁控虚假票证报账和大额现金支取，健全财政补助资金专项检查制度。四是建立健全项目验收制度。项目完成并经审计部门或有资质的中介机构审计后，项目单位要及时提交竣工报告和审计报告；未经审计的原则上不予验收。要明确验收的内容、方式和相关人员的责任，严格把好验收关。

（四）加强资金使用监管，落实责任追究工作机制。按照“一类专项制定一个管理制度”的原则，建立和完善相应的财政支农项目和资金管理制度。不断完善财政资金分配管理和监督，对涉农专项资金使用实行事前、事中和事后全程监督，强化专家评审机制，对涉农项目资金的使用进行绩效评价，充分体现公正公平。关注各类财政扶持资金是否及时、足额拨付到项目单位，有无截留、挤占、挪用；项目单位是否按规定使用财政扶持资金，有无将财政扶持资金归个人或少数人使用等。对发现的挤占、挪用、截留、浪费、骗取等问题，责令部门、单位进行纠正，对相关责任人员追究相应的责任。对内控制度不健全、财务不健全、合而不作的“空壳合作社”不予以扶持；违规使用专项资金情节严重拒不整改的合作社，停止或减少安排扶持发展类财政资金，从严追究相关责任人责任。

（作者单位：浙江省台州市椒江区财政局）

责任编辑：欣闻