新疆林木良种补贴政策的调研与思考

盛文秀　何晨曦

摘要：本文介绍了新疆林木良种补贴政策执行情况、政策实施成效，以及存在问题，提出了加快林木良种补贴发展的建议。

关键词：新疆；林木良种；成效；问题；建议

林木良种是实施科技兴林战略的主要载体，是林业生产的源头。只有发挥良种的遗传特性，才能实现林业的稳产高产和优质高效。提高种苗科技含量、提高种苗品种质量，提高造林良种使用率，对推进我区生态文明建设意义重大。我区从2009年，国家从2010年相继启动了林木良种补贴试点工作。为了解此项政策执行几年来的效果如何，对新疆林业和生态保护起到了什么作用，我们先后前往和田、昌吉调研，通过深入调研思考分析，现将有关情况和政策建议报告如下，以供政策参考。

一、新疆林木良种补贴政策执行情况及成效

我区特色林果业发展之初，由于起步规模大，速度快，自身的苗木供应远远跟不上特色林果业发展的规模和速度。为满足林果业发展需要，我区从外省区大量调入苗木，但由于苗木质量和苗木的适应性差，成活率低；品种混杂不清，一些品种需进行二次改造净化，增加了造林成本；调入的苗木价格较低，冲击了我区的特色林果育苗，我区企业、个人育苗的积极性不高，削弱了我区自身的良种生产能力。供应能力不足，已成为制约林地生产力提高的主要因素。

2009年，自治区经过认真调研，试点启动对适合我区种植的核桃、红枣、石榴、巴旦姆、酸梅、香梨、杏、葡萄等八个树种的25个优良品种进行补贴。2010年，财政部和国家林业局根据我区林木良种补贴试点工作开展情况，启动了林木良种补贴试点工作，对国家重点林木良种基地和主要造林树种的林木良种苗木培育单位进行补贴，促进造林良种苗木供应能力的提高。截至目前，中央及自治区共安排资金17450万元，全区建设林木良种基地共89处，总面积1.78万亩，年出圃苗木7.86亿株。全区良种苗木产量达到5.64亿株，总产苗量19.51亿株，良种苗木占到总产苗量的28.92%。全区主要造林树种良种使用率达到82%。

（一）自治区良种补贴情况。一是自2009年自治区林木良种补贴实施以来，补贴资金规模、补贴品种、范围和补贴标准逐渐扩大和提高。补贴资金规模由2009年的500万扩大到现在的每年1200万左右。二是补贴标准不断提高。2009年特色林果良种造林、品种改良、良种繁育补贴标准分别为60元/亩、40元/亩、300元/亩；2010年分别达到100元/亩、80元/亩、500元/亩。2009—2014年享受自治区林木良种补贴政策的面积达到391265亩，其中良种造林110435亩，品种改良213180亩，良种繁育67650亩。

（二）中央良种补贴情况。2010年，国家启动林木良种补贴试点工作，我区被纳入试点地区。主要包括：一是对我区10处国家重点林木良种基地进行补贴，标准为：种子园600元/亩、种质资源库600元/亩、采穗圃300元/亩、试验林100元/亩、母树林100元/亩。二是对主要造林树种的林木良种苗木培育单位进行补贴。补贴对象上， 2014年以前为自治区各级国有育苗单位，2015年扩大为自治区各类所有制育苗单位。补贴标准：根据不同树种给予不同补贴标准，一般每株补贴0.2元，核桃、巴旦木、白蜡、杏李、苹果、榛子每株良种苗木平均补贴0.5元。补贴面积、品种不断扩大，有力推进了全区良种化进程。2010年至2015年全区共补助种子园15100亩，母树林4058亩，采穗圃39272亩，种质资源库8264亩，实验林14018亩，林木良种苗木38740万株。

（三）资金投入情况。2009—2015年，中央及自治区共安排资金17450万元，年均增长超过10%。其中：中央财政安排10300万元，自治区财政安排7150万元（见表1）。

（四）林木良种补贴政策成效。

1.产业发展基础明显加强。全区种苗生产以良种工程建设为契机，引进新技术，购置新设备，加大科技投入，提高科技含量。我区建立的种子园、母树林、采穗园生产的落叶松、云杉、桦树、白蜡等，建立良种繁殖圃生产的核桃、红枣、杨树、沙棘等优良苗木，为造林绿化使用良种起到了保障作用。在巩固和发展国有育苗基地良种苗木生产地基础上，积极引导全社会开展良种育苗，初步形成了以国有育苗基地为示范、股份合作和个体育苗多种所有制共同发展的良种苗木生产体系。如呼图壁县通过土地流转、土地租赁和公司、专业合作社集约化生产方式，目前已达14.6万亩，发展苗木花卉生产销售公司20多家，苗木种植合作社187个，个体苗圃100个，辐射带动6000多农户、近3万人从事苗木花卉生产。

2.全区各地更加重视良种育苗。实施良种补贴政策以来，自治区不断强化宣传力度，部分试点单位大力营建示范林，把良种优势直接展示在老百姓眼前，极大地激发了广大林农购买良种、使用良种的热情。同时，享受补贴的良种苗木比未享受良种补贴的苗木价格低，缩小了良种苗木与普通种苗木之间的价格差异，提高了林农使用良种苗木的积极性，林农们争相竞购良种苗，在部分地区甚至出现了高价难求良种苗木的局面，如伊犁州林木良种繁育试验中心的杨树良种苗木、吉木萨尔县林木良种繁育试验中心的大果沙棘良种苗木和呼图壁县生态及园林绿化树种苗木等，都打响了自己的品牌，产品供不应求，社会对林木良种的需求节节攀升。

3.有力地推动了特色林果业的发展。通过4年的补贴和其他良种生产扶持措施，特色林果良种苗木的本地化生产供应能力大幅提高，红枣、核桃等的良种苗木、穗条基本做到了自给自足，林果树种造林良种使用率达到100%，质量不断提高。老果园和低质林品种改良，因良种穗条供应增大和补贴资金的扶持，改良速度明显加快，为提升我区特色林果发展质量和效益起到了积极的推动作用。我区特色林果总面积已从2008年底的1400万亩增加到目前的2200多万亩，林果总产量达到650万吨，年产值近450亿元。

4.带动农民增收效果凸显。2014年底，我区农民人均林果收入增加到5000元以上，占农民人均收入的20%以上，南疆部分地区达40%左右。如若羌县利用良种补贴资金在酸枣苗上嫁接灰枣，嫁接第二年平均亩产量达50公斤以上，每亩收入达1000元以上。林果业成为该县农民增收的主要渠道，人均纯收入超过2万元；伊犁州林木良种繁育试验中心通过良种补贴项目的实施，降低了良种苗木价格，满足了伊犁州营造10万余亩农田防护林和速生丰产用材林对良种壮苗的需要。每亩每年可增产木材2立方米，可为当地农牧民实现经济收入6000余万元。

二、存在的问题和困难

1.资金投入点多面散。目前林木良种补贴资金使用点多面散，每个项目平均补助10—40万元不等，有限的资金对龙头企业、规模化种植、种植大户扶持力度不足，影响了财政资金扶优扶强、辐射带动作用发挥，也不符合中央加强涉农资金整合，集中财力办大事的要求。

2.资金使用效益需加强。从近年投入资金来看，2009—2015年自治区累计安排17450万元。目前我区年良种苗木只占到总产苗量的28.92%，苗木信息不畅、宏观调控能力不强，生产苗木品种较为单一，优良品种数量和良种育苗面积不够，不能满足林业生产需求。特别是生态脆弱地区、盐碱干旱地区的树种选择、品种选育和遗传改良尤为急迫。

3.财权与事权匹配性不强。资金多为“带帽”下达，即：确定补助方式、指定建设地点、点明具体项目和使用内容，导致项目与需求对接欠佳。部分地州林业主管部门对良种补贴政策的涵义和认识还有明显不足，没有把良种基地建设当作提高林业生产力的重要措施来抓，将林木良种补贴与建设项目的性质等同，政策效应未能显现。在实地调研中，洛浦县、呼图壁县林业部门和苗木生产单位也反映不够贴合实际。

4.种苗供给保障能力有待提升。一是良种基地建设基础薄弱，后续维护投入不够，难以实现集约化经营，效益较低。南疆多数地州良种基地地方配套资金难以到位。二是专业技术人员不足、专业培训开展不够，制约林木良种发展。三是种苗企业发挥作用不明显。我区林木种苗企业数量少、规模小、研发能力不强，林木种苗生产专业化、规模化、标准化、机械化程度还有待提高。

三、今后工作思路和建议

1.规划先行。一是明确计划目标。认真总结“十二五”期间林木种苗工作，结合当前新一轮退耕还林、“三北”造林等重点林业工程建设，以及种苗产业发展实际，科学制定林木种苗产业中远期发展规划，明确扶持重点和区域，分类管理、分区施策。二是编制滚动预算。根据发展规划，合理编制资金预算，分年度、分阶段确定支持重点。三是建立项目库。推动各地建立林木良种补贴项目库，并建立定期滚动更新机制，促进政策、资金与需求的对接，健全机制、规范运作，提高资金效益。

2.突出支持重点。一是结合全区实际，分区域、分种类确定支持重点。合理界定政府和市场的关系，充分发挥生产主体作用，逐步减少或取消对市场化程度高、社会参与度高、经济效益明显的树种的扶持。重点扶持林业重点工程、重点防护林等以及解决农民生计的退耕还林工程的林木重点需要及优质特色林果良种补贴。在南疆重点支持以核桃、红枣、苹果等为主特色林果树种更新、改良；在北疆重点支持生态林、用材林以及抚育、更新，以及小浆果、枸杞等优良品种的更新、推广。二是加强林木良种基地建设，提高林木良种供种保障能力。以10个国家重点林木良种基地为依托，开展林木种质资源收集、保护、利用研究，种苗生产新技术研究，新品种选育的研究。认定一批自治区级林木良种基地，提高基地的良种供应能力。三是加强林木种质资源的保存和利用工作。积极开展珍稀濒危树种、特色乡土树种、沙生植物、野生树种等种质资源收集和保存，建立国家级和自治区级林木种质资源库和国家林木种质资源数据分库。四是充分利用新疆呼图壁国家级苗木交易市场平台，建设林木种苗信息和交易电子网络平台，扩大新疆林木种苗在全国的影响力。

3.统筹整合资金。近年来，中央和自治区先后安排了森林生态效益补偿、天保工程、造林补贴、林木良种补贴、森林抚育、“三北”造林等专项资金，要统筹整合，每年根据发展规划，拿出一定规模资金支持扩大补贴试点面积，提高补贴标准。通过对林木良种培育、品种改良、良种造林给予财政补贴，提升良种产量和质量，降低良种生产使用成本，提高林木良种使用率，促进林农增收和现代林业建设。

4.建立多元化投入机制。充分利用现有农业贷款担保平台，通过财政贷款担保杠杆效应，解决林木种苗从业者资金来源问题。充分发挥林业贷款贴息政策效应，用足用好林业贷款贴息政策，向林木种苗产业发展倾斜。探索设立林业发展基金，通过优惠政策引导、龙头企业辐射带动，积极引导企业、农牧民、社会闲散资金、金融资本多元化投入，支持林木种苗产业发展。

5.强化绩效评价。推进资金监管和项目执行有机结合，减少资金拨付中间环节，按照“谁申请用款谁落实效益”的原则，实现“资金跟着项目走，项目跟着任务走”。加强绩效评价结果应用，落实责任追究机制，确保产业发展、资金效益发挥的目标实现。

（作者单位：新疆自治区财政厅农业处）

责任编辑：洪峰