服务型政府建设中存在的问题与路径选择

作者简介：肖强（1990-），男，汉，山东济宁，硕士，东北师范大学，政府治理理论与实践研究。

摘要：服务型政府建设是政府转型的一个重要体现，现如今服务型政府的建设还存在服务理念不足，公务员素质不高，服务中绩效考核的不足以及多头管理、职能交叉等多方面问题。对于这些问题，20世纪90年代提出的无缝隙政府理论可谓是一剂良药，它从顾客、竞争、结果、流程等视角出发，为建设服务型政府提供有益的指导性意见，但是我们也要重视该理论所固有的局限性。

关键词：无缝隙政府理论；服务型政府；问题；路径选择；局限性

从作威作福的政治流氓式的封建社会衙门到勤勤恳恳孺子牛般的社会主义政府的转变，可以说是历史浓墨重彩的一笔；在社会主义的不断前进中，从“管制型政府”向“服务型政府”转变，可谓是管理理念的一个夙愿。所谓服务型政府，就应该在政府的干预行为中做减法，在政府的服务上做加法，真正做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系。但是现实中这种加法、减法并没有落实到位，使得服务型政府理念与现实之间存在一条不可逾越的鸿沟。基于这种情况，我们可以发挥无缝隙政府理论在这方面得天独厚的优势，以其顾客导向、竞争导向、结果导向和流程再造为指引，打破传统部门条块分割的局面，消除部门和层级之间的壁垒，整合机构中人力、物力和财力，来实现真正意义上的服务型政府。

一、当前我国服务型政府建设存在的问题

（一）政府本位主义泛滥，服务理念认识不足

虽然建设服务型政府的号角已经吹响了十多年，但是政府部门及其官员的思维逻辑仍然是从其自身角度出发，以管理者自身利益为目标，来发号施令或是制定政策。如果政府本位主义继续深化，那么它会严重弱化法律的作用，强化人治色彩，严重阻碍社会主义法治社会的建设进程，这与十八届四中全会精神完全背道而驰。在法律弱化的基础上，会引发多骨诺米牌效应，官僚主义、形式主义、享乐主义、奢靡之风以及官员的寻租腐败更是集中的爆发。政府的任务本应该服务于人民，但是这种种的不良问题，却都是在背离人民群众的根本利益，这种理论与现实的荒谬却在真实的上演着。

（二）公务人员素质难以满足服务型政府建设需要

服务型政府是一种理念，把理念变成行动，这就需要发挥各级公务员的积极作用，但是公务员想要切实践行这种理念是有很大困难的，由于公务员选拔形式单一，公务员培训无法满足多样化的需求，这使得公务员的实际素质与理想的状态相差甚远。现在的公务员只要被录取之后严格遵守相关规定，那么就可以高枕无忧的安享到退休，这种激励机制不健全，退出机制不完善的现状严重制约公务员能力的有效发挥，也直接限制了服务型政府在服务上所释放出来的能量。公务员的服务意识不足，他们在思想里还是以“管理者”自居，而“服务人”的意识却又迟迟难以形成，这就极大限制了服务型政府的建设，也很大程度上限制了人民群众多样化的需求。

（三）服务型政府建设中存在严重的绩效考核问题

在绩效考核机构上，没有一个专门的考核部门或人员，往往都是机构内部进行自我考核，这会很难保持其评估的中立性，这种自我考核的方式存在很大的弊端。在考核的方式上，绩效考核主观随意性大，凭经验，凭感觉，凭印象，不能很好的体现民主、公开、公正的原则①，这就给政府公务人员留下了很大的自我操作空间，使其在社会效益最大化和个人利益最大化的问题上，往往倾向于后者。由于是对政府的服务能力作考核，如果没有明确考核标准，那么会很难得出令人满意的考核结果，这使考核人员往往为了避免犯错而进行机械的绩效考核，缺乏了考核的积极性和做事的主动性，使得绩效考核成为建设服务型政府的一大困扰。

（四）多头管理、职能交叉、部门间各自为政

现在的服务型政府都倡导“一站式服务”，而“一站式服务”最基本的要求就是政府各部门之间高度配合，密切互动。虽然大部制改革推行已久，但是现有的政府部门格局并未达到这种理想的状态。现在对于许多有利可图的领域，存在多个部门的争相管理，这种多头管理使得许多领域的管理达到了饱和的状态，相反地，对于无利可图的领域出现了管理的真空地带，政府部门管理严重缺位。各部门为了自身利益，都以自我为中心，甚至相互争权夺利。这些现象不仅造成行政资源内耗，降低行政效率，影响政府权威，而且会因为缺乏统筹兼顾，不利于长远发展，最终会损害人民的利益，背离服务型政府发展宗旨。

二、无缝隙政府理论下的服务型政府建设的路径选择

（一）增强以顾客导向的服务意识

政府若要践行以顾客为导向服务理念，需要做的还很多。最重要的必须切实转变政府部门现有观念，革除官僚本位主义思想，剔除只重管理、轻视服务的错误思维，使其完成一个管理者向服务人的角色转变；当然，政府部门要深化思想认识，真正了解到服务型政府的内涵实质，认识到以顾客为导向的服务型政府建设的长期性，艰巨性；政府面对的顾客是公众，公众不仅是公共产品和服务的最终使用者，同时也是公共产品和服务供给过程中的参与者，②顾客要参与到服务型政府意识提高的过程中去，以一个消费者的角色来检验其成效。只有在这种转变错误思维，强化服务观念，并进行不断检验的过程中，才能让政府的活动能够围绕顾客而开展，以顾客的需要为第一需要，以最大的努力提高顾客的满意度。

（二）提高以竞争为导向的服务能力

自从公务员考试录用制度实施以来，千军万马争抢一个职位的现象已经屡见不鲜，这种强烈的竞争机制为国家挑选了许多有用之才，虽然准入机制的充分竞争，使政府得到优秀的人才，但是进入公务员系统之后却陷入了一种沉寂状态，为了改变这种状态，提升政府服务能力，必须要做到：加强公务员队伍培训，满足公务员个性化需求，提升公务员的服务能力，使其更具竞争力；公务员能力的提升也要通过竞争上岗的方式来进行，这样会使服务态度好、服务能力强的公务员能够在竞选的过程中脱颖而出，在一定程度可以改变凭借资历向上攀爬的现象；在公务员系统中，还要保障畅通的退出机制，通过竞争使不合适的公务员调整岗位或是退出公务员系统，从而更好地服务于社会建设。

（三）完善以结果为导向的绩效考核

在建设服务型政府过程中，绩效考核可谓是关键一环，要完善以结果为导向的政府绩效考核，政府必须要进行相关方面的补课：建立独立的具有权威性的政府绩效考核机构，厘清服务主体与考核主体的关系，降低其中可操作的灰色空间；构建科学有效地考核指标体系，把考核的指标真正与人民的利益结合起来，使人民真正能够从以结果为导向的绩效考核体系中体现出自身的利益诉求，强调政府是公共服务提供者，政府管理工作必须以顾客为中心，以顾客的需要为导向；不断完善绩效考核的方法，加强平时考核，让公务员把工作做在平时，而不是在评估的时候进行突击，采取多种方法进行评估，定量定性方法相结合，部门考核和人民反馈相结合。在各种措施的相互作用之下，才能使得结果导向下的政府绩效考核变得更合理。

（四）打造以流程再造为导向的高效政府

政府流程再造就是对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意③。电子政务是政府流程再造的一个重要平台，它用信息技术架构出一个不同以往的扁平化组织，改变了政府流程，使得政府职能发生了重大转变，可以更好地与人民进行沟通，更好地为人民服务。通过流程再造，可以使政府摆脱社会管理中唱独角戏的尴尬角色，让社会各方都参与进来，让人民参与政府如何为其提供服务的讨论，让人民以最真实的体会来评价政府的服务是怎么样的，从而让政府流程再造所创造出来的效力真正发挥到人民身上。

三、在服务型政府建设过程中要避免无缝隙政府理论的不足

（一）顾客理念下公民相对权利和合法地位的降低

无缝隙政府理论基础是公共部门能够与私部门一样，抛却了所谓了的职责，追求利益的最大化④。这种理论下的顾客理念是一种以自我为中心的，这种理念越发的深化，它就越会侵蚀人们参与政治的热情，最终会让民众形成一种政治冷漠，这不符合服务型政府对公民的角色定位。这与政治意义上的公民，即把个人利益放置于更广阔的社会利益之中，能够积极的参与社会政治生活，是截然不同的。在争取个人利益最大化的同时，还要保证社会效益的最大化，这显然是做不到的，带有浓厚资本主义个人色彩的顾客理念要在社会主义集体思想下进行改造磨合才能为我们所用。

（二）无缝隙政府理论应用上的局限性

无缝隙政府理论尽管有其异乎寻常的优势，但是在现实中却遭遇了困境。无缝隙政府理论是一个系统的工程，不是一蹴而就的，它是牵一发而动全身的，必须有一个系统的规划才能进行实施，然而只要实施就需要花费大量的时间、人力、财力和物力，这都给政府带来很大的压力⑤。当然它的流程再造的方法具有极大的挑战性和难度，可行性和实现的可能性都太小，并且该理论是对官僚体系的一个彻底否定，它需要打破原有的官僚体系，对其进行重组，这使得在实施上面临巨大的障碍，这其中有理想与现实的差距，也有不同国家各种情况的综合因素，这些局限性可能会最终消失，但这一天会来的异常艰辛，异常晚。

在无缝隙政府理论的指导下，尤其是在以顾客为导向，以竞争为导向，以结果为导向，以及政府组织流程再造的具体的引领下，可以从增强政府部门服务意识、提高公务员服务能力、完善服务型政府绩效考核和避免多头领导、权力交叉等多方面来为构建服务型政府做出应有的努力，也只有这样，才能降低或消除服务型政府建设过程中的出现的消极因素，才能更好的为人民负责，更好地用无缝隙政府理论来建设社会主义和谐社会。（作者单位：东北师范大学）

注解：

①彭向刚. 论我国服务型政府绩效评估的发展趋势[J]. 吉林大学社会科学学报， 2008， 2.

②张君君. 基于无缝隙政府理论对我国政府公共服务的分析[J]. 内江科技， 2010 ，1.

③胡德平.政府流程再造的理论探讨及其实践路径.四川行政学院学报，2006，4.

④姜迪. 无缝隙政府理论在服务型政府建设中的作用[J]. 平顶山学院学报， 2006， 21

⑤付耀华. “无缝隙政府” 理论视角下我国服务型政府的构建[J]. 云南行政学院学报， 2011， 13.