西方政府规制理论对我国依法行政的启示

作者简介：谢晓梅（1990.02-），女，四川峨眉人，四川师范大学法学院宪法学与行政法学专业研究生（在读），研究方向：宪法学与行政法学。

摘要：政府规制理论产生于西方，它对促进西方经济和社会的发展起了重要作用。我国依法行政存在执法主体对自己的职责认识不清，违反法定程序执法，执法人员法律意识淡薄等问题。西方政府规制理论对我国依法行政有着重要借鉴意义，我国依法行政应当加强法律、法规体系的建设，提高执法人员素质，提升政府的法制化、透明化。

关键词：政府规制；依法行政；困境；启示

“政府规制”在我国是舶来品，它在西方有公共利益、部门利益、放松规则和激励规制等理论流派，每个流派有各自不同的观点。“规制”即“管制”，在我国，政府的行政行為就是规制的一种，我国依法行政存在一些问题，而西方政府规制理论对我国依法行政有着重要的借鉴意义。

1.政府规制的内涵

“规制”一词是日本经济学家将“Regulatory constraint”或“regulation”翻译并创造的译名。规制即管制，狭义上的规制是指“政府对经济行为的管理或制约”。广义上的规制在规制主体、对象和行为三方面有了拓展，规制主体除了政府之外，还包括其他公权力组织，规制的对象也扩展到了个人，规制行为除了制约还包括激励。“政府规制”一词也是来源于英文，有人将它翻译成政府管制、政府调节，对于它的定义不同学者有不同观点。对于这一舶来品，结合我国实际，本文认为，政府规制是行政机关根据我国相关法律、法规、政策等，在市场需要时对经济主体实施的一种直接控制或干预行为。

2.政府规制理论的发展变迁

西方政府规制理论经过了一系列发展变迁，形成了公共利益规制理论、部门利益规制理论、放松规制理论和激励性规制理论等流派。①

公共利益规制理论主要包括两大内容：一是认为市场存在失灵现象，市场因为失灵影响到其正常运行，或是运行达不到最优状态，从而显现出政府规制的必要性；二是政府规制的目的是寻求“最优”政策来矫正市场失灵的现象，从而显现出政府规制的效率。在公共利益理论看来，政府是公共利益的代表，政府规制是出于保护公共利益，增进社会福利，优化资源配置的目的，而作出的纠正市场失灵的行为。

部门利益规制理论持有与公共利益理论不同的观点，该理论认为，政府非公众利益的代表，而是某一部门，即特殊利益集团的代表。政府规制的目的也不是为了维护公共利益，而是追求特殊利益集团的私人利益。部门利益理论强调规制者也是经济人，他们也有自己的利益需求，政府规制所要追求的就是实现利益集团利益最大化。

放松规制理论主要包括两大内容：一是政府失灵理论，该理论是由布坎南提出的，他认为政府也是经济人，也有自己的利益需求，以追求自身利益最大化为目标。这一观点与部门利益理论相似。二是可竞争市场理论，该理论认为要在垄断行业中形成可竞争市场，就要取消人为的市场壁垒，即进入和退出的限制。可竞争市场理论认为，只要取消人为的市场壁垒，同时依靠技术发展和科技进步，消除市场中的沉淀成本，就可以形成自然垄断行业的可竞争市场。而且在自由进出的市场中，不会有超额利润存在，这样更可能实现经济效率最大化，实现社会资源的优化配置。

激励性规制理论强调用激励手段，来激励企业用最小的成本获得最大收益。它研究如何在保持原有规制结构不变的前提下，促使受规制企业提高效率，增加收益。该理论借鉴了可竞争市场理论的合理内容，进一步提出了规制制度的设计应当考虑被规制企业的成本、效率等因素。

3.我国依法行政的困境

依法行政是指行政机关的设立、权力的取得和行使都必须依据法律的规定，并且要对其行为后果承担相应的法律责任。目前我国依法行政取得了一些成效，但还存在一些问题，主要表现在以下这些方面。

3.1执法主体对自己的职责认识不清

我国行政机关在行政过程中有两类问题比较突出：行政缺位和行政越权。行政缺位即行政失职，是行政机关的一种渎职行为。它有两种表现形式：即行政机关拖延履行职责和拒不履行职责。前者具体表现为行政机关在履行期限不明确的情况下，对相对人的申请不予理睬、不予答复，或是找借口拖延履行。后者具体表现为行政机关在履行期限明确的情况下，明示拒绝相对人的申请，不履行法定职责。这两种情况在相对人申请行政审批、行政许可的时候较为常见。行政越权包括种类越权和幅度越权，种类越权是指行政机关在不属于自己管辖的事项上行使职权，幅度越权是指行政机关虽然有某一事项的执法权，但在具体的执法过程中超越了法定幅度，比如，对某一违法行为，本该罚款2000元，而行政机关却做出了罚款3000元的决定。

3.2执法人员违反法定程序执法的现象较为普遍

在我国，规范行政执法的有实体法，也有程序法。但在具体执法过程中，有些执法人员重视实体法，轻视程序法，不按法律规定的形式和程序执法。也有的执法人员在执法过程中任意颠倒或是省略法定步骤，在事实不清楚，证据不充分的情况下进行裁决，甚至根据个人意志作出裁决，裁决之后再去调查取证，违背了“先取证，后裁决”的法律规定。这势必会导致裁决错误，不仅侵犯了公民的合法权益，也严重地影响了我国依法行政的进程。

3.3执法人员法律意识薄弱

由于我国有两千多年的封建社会历史，封建传统观念对人们的影响比较深，法治意识比较淡薄。在行政执法中，体现为一些执法人员法治意识淡薄，欠缺依法行政观念。在执法过程中，具体表现为一些行政机关违法设定行政处罚项目，违法进行行政处罚。有些行政执法人员甚至为了部门或个人利益，乱收费，乱罚款，私吞违法所得，还有的执法人员以言代法，不根据法律规定而是根据部门领导的口头命令进行处罚，这些违法行为严重侵害了相对人权利和公共利益，严重影响了行政机关的形象，也阻碍了我国建设法治政府的进程。

4.西方政府规制理论对我国依法行政的启示

4.1加强法律、法规体系的建设

我国是市场经济国家，市场经济本质上是法制经济，“无规矩不成方圆”，没有法律的规制，市场也不能有效地运行。政府规制理论产生于西方国家，这与他们有完善成熟的法律体系、法律制度密不可分。完善成熟的法律、法规覆盖了西方经济和社会发展的方方面面，政府规制理论也不例外。这一理论是在法治的前提下得以生存、发展的，也正是因为有法律的支撑，才能使这一理论发挥出巨大的作用，促进社会的发展。

故我们要借鉴西方的成功经验，首先就要加强我国的法律、法规体系建设，进行查漏补缺和完善解释。查漏补缺是指查找我国法律体系中欠缺但现实需要的法律，也就是法律的真空地带，制定相应法律进行规范。完善解释是指对我国已经存在但在运用过程中会产生误解的法律，制定相应的法律解释，明确法律的适用范围。由其是关于政府依法行政方面的法律，一定要严格制定、解释和适用，这样才能促进我国政府依法行政的进行。

4.2政府规制与开放市场并重

马克思主义唯物辩证法认为“事物都有两面性”，西方国家深谙这个道理。在他们进行政府规制时，并不是一味地加强政府对市场的限制，而是规制与开放并行。比如，在自然垄断行业不宜开放的领域，西方国家就采用激励措施而非限制措施，以此来促使企业提高效率；在适宜竞争又需要竞争的领域，西方国家就引入竞争机制，促进企业相互竞争，优胜劣汰，以此来保证企业的质量；他们还鼓励民营企业的发展，培育多元化市场主体，消除贸易壁垒和地方保护主义，促进市场经济的发展。但政府始终会在市场需要的时候及时进行规制，伸出“有形的手”，帮助市场克服自身的缺陷，促进市场的健康发展。

我国政府在依法行政的过程中，也应借鉴西方规制与开放并重的经验。政府既要对市场进行规制，又不能规制得过死、过严，要给市场一个自由发展的空间。在市场需要的时候及时伸出 “有形之手”，帮助市场度过难關。我国近些年实行的行政审批制度改革就是规制与开放并重的一个很好的例子。

4.3建立独立有权威的规制机构，打破政企合一

虽然政府也是“经济人”，也有自己的利益追求，但政府是公共的国家机关，政府应该更多地为公共利益服务。我国有过相当一段时间的计划经济体制，在这一体制下，衍生了不少政企合一的现象。政府和企业形成了“父子同盟”，很多企业都是在政府的庇佑下发展。这样一个直接的结果就是导致行政垄断，这对其他企业和消费者来说，都是很不公平的。如今，我国已经进入了市场经济，但计划经济的影子还没完全消除，在部分地区还存在这种政企不分的现象。为了我国市场经济的良好有序发展，必须消除这种现象，促进政企分开，让政府真正回归到自己的角色上来，这样才能更有利于市场竞争的开展。

司法实践中有一个原则，即“法官不能做自己案件的法官”，意思是如果法官本人涉入了一个案件，那么他作为案件的当事人，就不能审理自己的这个案子。运用到政府规制中，即将规制机构从政府这种可能的行业主管者的角色中独立出来，建立真正独立于政府、企业、市场的规制机构。并赋予其相应的权威，这样更能保证规制的公平、公正和公开。

4.4提高执法人员素质

任何制度都要靠具体的人来实施，西方政府规制理论的成功运用与其有高素质的规制者密不可分。对我国依法行政来说，即要有高素质的执法者。我国行政执法过程中出现的效率低下、违反程序、乱收乱罚的现象都和执法者素质低下有关。这里的素质既包括个人道德素质，也包括法律素养。法律是死的，但人是活的，就算是良法，如果由恶人来实施，那么实施的效果很可能也是恶果。就像我国有种种法律来规范市场，但也出现了各种各样的问题，很大一部分原因都在法律的执行者身上。因此，必须提高执法人员的素质，由其是法律素质，在当今法治社会，如果连执法者都不遵法，不守法，何以来规制其他社会主体。

4.5平等与特殊并存

西方政府规制理论中，政府对不同的产业进行规制时，结合了各产业不同的实际情况，作出了有针对性的规制措施。借鉴到我国依法行政中，即行政机关在行政过程中，可以在法律允许的范围内，针对不同的企业可以采取不同的执法手段。具体而言，关于高新技术、新能源、环保等对国家发展具有重要促进作用，能够提高国家竞争力、促进产业升级的特定企业，政府可以采取减税、免税的手段促进其发展；对技术落后、污染环境的企业，政府应尽快责令其改正，或帮助其进行产业转型，对逾期不能改正或转型不成功的，可以限期关闭。

4.6提升政府的法制化、透明化

西方政府规制理论主要针对的是被规制者，但它也提到了，在规制主体上，要提升政府的法制化和透明化。借鉴到我国依法行政中，即行政主体要在行政过程中，提升自己的法制化和透明化。法制化即行政主体要依法行政，严格按照法律的要求履行自己的职责，严守法定程序。透明化即行政主体的行政行为必须公开、透明，不允许“暗箱操作”，要给公众足够的知情权。这样可以增加政府的公信力，有利于保护相对人的权益，也有利于“阳光下的政府”的建立。（作者单位：四川师范大学法学院）

参考文献：

[1]王学军，论规制失灵及政府规制能力的提升[J]，载《公共管理学报》，2005年第5期。

[2][日]植草益著，朱绍文、胡欣欣等译，微观规制经济学[M]，中国发展出版社，1992年版。

[3]丁关东，政府规制失效及其优化[J]，载《当代财经》，2001年第8期。

[4]顾丽梅，规制与放松规制——西方四国放松规制的比较研究[J]，载《南京社会科学》，2003年第5期。

[5]王爱君、孟潘，国外政府规制理论研究的演进脉络及其启示[J]，载《山东工商学院学报》，2014年第1期。

注解：

①韩中华、付金方：《西方政府规制理论的发展及其对我国的启示》，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》，2010年第1期。