京津冀协同创新发展的制度瓶颈及突破

王雅欣

[摘要]京津冀协同创新发展虽历经多次发动，但始终未取得突破性进展。随着生态环境的恶化，京津冀协同创新发展再次提上日程，并上升到国家战略重要层面。本文从寻找三地共同利益和填补河北“洼地”两个角度出发，提出京津冀协同创新发展的制度突破是以“河北自贸区”为制度纽带形成三地合力，既能有效突破行政区划的限制，又符合长远利益。

[关键词]京津冀协同创新发展；制度瓶颈；突破

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.22.016

京津冀自古以来便作为一个整体存在，虽然内部结构随着朝代的变迁历经变化，但其山水相连，人脉相亲，互利共生的实质从未改变。改革开放以来，中国经济高速发展，京津冀各自得到极大发展的同时系统内部许多问题伴随产生。如何探索一条新时期下京津冀优势互补、人口经济资源环境协调发展的道路已成为当下重要的课题。

1 京津冀协同创新发展历史进程

回顾历史，京津冀协同发展虽然历经多次发动，但是一直没有突破性进展。为京津冀协同发展出台的文件不在少数，早在十年前北京就曾在城市总体规划（ 2004-2020）中提及京津冀一体化发展，河北提出京津冀协同创新发展则更早，而且是作为省级重大发展战略来着力规划实施。三地一直都在从“首都圈”、“京津冀经济一体化”到“京津冀都市圈”努力，然而始终没有形成合力，30多年的漫长历程背后，不仅是利益、机制的纠结，更主要的是顶层设计的缺失。

2 京津冀协同创新发展的制度瓶颈

京津冀本是有机统一的一个整体经济区域，却因为行政区划而各行其是。从根本上说，京津冀协同发展的制度瓶颈便在于顶层设计的缺失。实现京津冀协同发展必须进行顶层设计，用顶层设计指导、引领、推动合作，克服区域协调发展过程中所面临的困难，突破京津冀协同发展过程中的制度瓶颈，才能早日实现京津冀一体化。

“京津冀协同发展应当有一个顶层设计和一体化规划。”南开大学经研所刘刚在接受记者采访时表示，以河北为例，尽管河北出台了许多措施，但它最需要的是顶层设计和区域间规划，并将可持续发展和对生态环境的保护考虑进来，做深入研究。此前，习近平总书记曾就推进京津冀协同发展提出七点要求。首要就是重点加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、项目安排、投资政策等方面出台形成具体措施。其次要着力加大对京津冀协同发展的推动，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。这两点充分证明国家高层已经深刻认识到在京津冀协同创新发展战略上顶层设计的缺失以及顶层设计的重要性。

要想实现三地的协同发展，必须跳出各自的一亩三分地，从整体规划。既要跨行政区划消除分割，又要在行政区划线内行事，由各个行政区主体来推进行政区划的区域合作，这是推进区域一体化的主要矛盾。突破这个藩篱的根本途径就是找到三地的共同利益，立足各自的比较优势，寻求利益的最大化。立足比较优势错位发展，释放区域合作红利。

3 京津冀协同创新发展的制度突破是以“河北自贸区”为顶层设计形成三地合力

既然顶层设计的缺失造成京津冀协同发展的主要障碍因素，那么如何使京津冀协同发展建立起科学长效的机制，真正实现一加一大于二、一加二大于三的效果？本文认为，无论从寻找高于行政区的共同利益还是从河北的“洼地效应”出发，唯有建立“河北白贸区”能突破现有困境而且符合长远利益要求。

3.1从寻找高于行政区划的区域共同利益角度看，建立“河北自贸区”是最佳选择

寻找京津冀区域经济的共同利益是三地多年来的努力方向，也是实现跨区域城市协调发展的根本。发现在这个区域中比自身利益更加高一级的共同利益，可能突破固化利益的藩篱会相对容易，而且力度更大、阻力更小。三地社会经济发展的很多方面正在朝着目标一致、措施一体、作用互补、利益相连的路子走，预示着京津冀协同发展的美好前景。

有了各自都自愿维护的国家利益，就有了跨区域协调发展的抓手，但行政区划仍然是无论如何也绕不过去的现实制度基础。只能在行政区划基础上加强三个地区之间的协调和有机联系，追求由“块块”组成的区域经济一体化的马赛克图画式的整体性和完整性。正如原首经贸大学校长文魁所比喻的那样，如果把中国的区域经济一体化比作“马赛克艺术”，是指在行政区划经济块块的基础上，通过一系列的介质，将彼此割裂的经济拼装或编织为一个一体化的经济体。寻找链接行政区块经济联系的介质，需要一个总体设计、总体指导。

位于环渤海的京津冀地区是我国城市群、港口群最密集的区域，有优良的港口和便利的交通网络，为经济发展提供了良好的基础。广阔的腹地和优质的港口是建立白贸区有利的条件。由于渤海湾岸线资源分属于天津和河北两个省级行政区，尽管国家对沿岸港口功能进行了明确定位和分工，但挡不住两地深挖航道、大力扩建步伐。天津港着力发展集装箱运输，在渤海湾处于绝对垄断地位，在这方面与河北的港口没有任何协作关系，不仅如此，在铁矿石、煤炭、石油等大宗散货运输上与河北港口展开了激烈竞争。河北省内部各个港口也是各自为政，缺少合作，无法分享区域资源聚合效益，基于以上，只有以“河北自贸区”申请国家级白贸区才能真正整合环渤海港口资源，释放区域红利，发挥渤海湾资源效用最大化，使京津冀各区域的政策、区位等优势得到充分发挥，形成整体竞争力。

3.2从京津冀的软肋入手，建立“河北自贸区”是最佳选择

要想尽早打破“一亩三分地”的制约，实现京津冀协同发展，必须找到主要突破口。本文认为，应该把解决河北的欠发展问题作为最主要出发点和突破口，才能逐渐解决京津的大城市病带来的大气污染、人口拥挤等一系列问题，促进京津冀协同发展。

在京津冀都市圈中，由于经济地位与行政区划等级的不对等，致使区域间经济行为方向的强弱产生差别，很多要素跨过河北，直接流到京津，使得河北失掉很多经济发展的机遇，经济资源在京津过度集中而导致周边区域出现贫困化现象，出现了“孤岛经济”的现象，照此趋势发展下去，京津发展的后劲将出现不足，而河北也急缺发展资源。北京和天津本身就是直辖市，享受国家政策的多重优惠，很多资源河北根本无法获得，因此要想使京津冀协同发展，必须使河北得到更多的政策支持，即京津冀协同创新发展的突破在于冀，因为冀处于京津之中的“洼地”，需要政策的倾斜和扶持，才能呈现洼地效应，形成整体竞争力。

河北相对于北京最大的优势便是拥有广阔的海洋资源，具有港口区位优势。天津虽然也有港口，而且多年来对于建立天津白贸区、京津冀白贸区等呼声很高，但是白贸区归根结底要具备良好的港口资源基础，天津港是我国的综合大港，腹地产业基础雄厚，但是天津港是人T港，其港口天然基础终究不及河北省的秦皇岛、黄骅、曹妃甸港。天津港为人T深水港，距离其不远的秦皇岛港为我国北方著名的天然不冻港，海岸曲折、港阔水深、风平浪静，泥沙淤积很少，万吨货轮可自由出入。黄骅港明显优势是拥有冀中南广阔腹地，发展动力十足。曹妃甸港水深岸陡，不冻不淤，能源资源丰富，是北方可建深水大港的海域。河北的港口具有明显优势。而北京没有港口，更是不具备建立白贸区的基础。因此只有以“河北白贸区”申请国家级白贸区才使河北的港口资源优势得到最大发挥，也可避免与天津港的竞争，共同分享渤海湾资源，使双方共同利益最大化，北京也拥有了自己的港口，降低jL口成本，符合京津冀的长远利益。