税收法定不应再等待

作者简介：李岗（1989.08-），男，湖北十堰人，现为湖北大学政法与公共管理学院2013级宪法与行政法学研究生。

摘要：税收法定主义作为法治国家在财税制度方面的首要表现而广为国际社会所接受和推崇。我国当前的税收条例多数由国务院根据人大常委会授权来实施，显然与税收法定主义存在巨大差距，亦不符合十八大以来依法治国的国家方略。针对这一问题，新修改的《立法法》对税收法定的原则做出了有效规范，规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。然而，政策有了，如何贯彻实施仍值得研究。本文试图从税收法定主义本身出发，分析当前我国征税权的现状，对全面落实税收法定主义提出建议。

关键词：税收法定；依法治国；征税权；授权立法

一、税收法定主义探究

（一）税收法定主义的涵义与本质。税收法定主义，是指由立法者来决定全部税收问题的税法基本原则，即征税主体征税必须依且仅依法律的规定；纳税主体依且仅依法律的规定纳税。“有税必须有法”，“未经立法不得征税”，是税收法定主义经典的表达。

（二）税收法定主义的具体内容

1.税种法定。即税种必须由法律予以规定。一个税种必相对应于一部税种法律；非经税种法律规定，征税主体没有征收权力，纳税主体不负缴税义务。这是发生税收关系的前提，是税收法定主义的首要内容。

2.税收要素法定。即税收要素须由法律明确定规定。也就是说税收要素是税收关系得以具体化的一个客观的标准，各个税收要素分别对应于税收法律关系的各个部分，是其得以全面展开的法律依据，故税收要素确定原则构成税收法定主义的核心要义。

3.税收程序法定。即税收法律关系中的实体权利与义务得以实现所依据的程序性要素须经法律来规定，且征纳主体各方均须依照法定程序行事。

（三）税收法定主义与宪政

1.税收法定主义背后的宪法精神。税收法定主义被视为现代税法的最高原则，是现代社会践行宪政理念的具体体现。税收法定主义既限制了公权力随意课税，保障了公民的经济权利，同时也为正当且必要的财税制度提供了理论上的支撑。

2.宪政视角下的征税权。根据韦伯的“理想类型”方法，可分为征税权无政府主义，征税权行政属，征税权代议属。其中，征税权代议属是税收有效性的现代制度基石，代议制作为宪政的应有之义也理应贯彻于征税权之中。税收是由征税权具体制定和执行的，其理想职能的实现依赖于征税权的公共品质。只有符合宪政的征税权代议属才能带来合宪性的征税权结构和税收治理生态。也只有在征税权代议属下，征税权才能由纳税人组成的代议机关享有，才能确保做到“无代表，不课税”的税收法定原则。

二、我国征税权现状的考察

（一）我国的税收授权立法制度由来。税收授权立法制度产生于上世纪80年代，1984年通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布施行，再上报审议。1985年通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以指定暂行的规定或者条例的决定》，授权国务院对于经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人大或者其常委会制定法律。

全国人大常委会和全国人大先后在1984和1985年授权国务院使其拥有了实际上的制税权，这在当时可以认为是合理甚至是必然的解决办法。前者2009年被废止，后者依然有效。在当今社会，这一制度安排已经明显不符合依法治国和依宪治国时代精神，亦落后于社会的客观需要，甚至对依法治国带来了一系列的障碍和阻力。

（二）授权征税制度带来的问题

1.税收法规存在体系弊端。全国人大制定的涉税的法律只有3部，分别是《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》。全国人大常委会制定的一部《税收征管法》。而国务院制定的法规和规范性文件多达30余部，决定了17个税种的开征和6个税种的停征。财政部、国家税务总局制定的涉税部门规章约120余件，其他的规范性涉税文件1100余件。这还不算省和省以下的税务机关指定的相关规范性文件。我国的现行税收法规体系结构的特点：分散零乱，错综复杂。体系的混乱带来的后果就是税收的随意性无限扩张。加之政府的行政权自我扩张基本不受立法法的限制，面对财政压力，地方政府的收费冲动容易被点燃，引发系统性的乱收费。一系列的制税乱象也会使得调整国民经济的税收杠杆作用打了折扣，长远来看，对我国经济的发展产生不利影响。

2.《立法法》中授权征税的程序未能严格遵守。1984年的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》对于授权的目的和范围规定过于宽泛，《立法法》第十条对于税收权禁止转授的限制性规定也没有起到应有的作用，《立法法》第十一条对于税收实践后由全国人大及其常委会及时制定法律的内容更是形同虚设，多项税收暂行办法“暂行”至今仍未升格为法律。

三、全面落实税收法定主义的建议

（一）逐步构建科学、完整、协调的税收法律法规体系

1.逐步废除不合时宜的税收立法。我国在2009年废除了1984年的《决定》，然而目前国务院授权征税的源头仍在，在2020年全面落实依法征税之后，应当废除1985年的《决定》。将对国务院的授权收归人大。

2.将已完善的法规规章上升为法律。我国很多涉税的暂行条例施行多年，条件早已成熟，应该在审慎的原则下将其提交给全国人大或常委会，将其上升为法律，此亦这次《立法法》修改后的主要任务。

3.推动税收法定主义入宪。税收法定主义有效限制政府权力膨胀，维护公民合法权益，是现代国家法治精神的体现；我国学术上也普遍认可税收法定主义为税法的基本原则；税收作为国家治理的基石，对政府与公民作用显著。以上均显示出税收法定原则入宪的合理性和必要性。全国人大理应在时机成熟之际推动这一进程。

（二）立法与财税体制改革同步进行。全面落实税收法定原则不只是简单地把暂行条例转化为立法，而是立法与财税体制改革同步进行。十八届三中全会提出的税改目标很多都要再立法来规范，而不是简单地把既有的行政法规升格为法律。

部分改革关涉民生，与其他制度改革配套，也不应教条的等待立法完善，可以在现有制度下作出灵活安排，不能因立法的滞后而耽误改革的进行。

（三）加强税收的立法监督。加强税收立法与社会适应性的调查研究，对于重要的税收立法，可以建立网络公共意见平台，应当广泛收集社会意见，回应社会期待，及时作出适当调整。实现立法的监督职能。

四、結 语

《立法法》对于税收法定主义的确立，是我国全面依法治国的又一重要举措。有利于进一步规范政府行为，维护纳税人的合法权益，有利于全面落实并完善相关规章制度，尽早建立完善的税收法律体系，夯实法治根基，促进社会法治化继续前行。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

参考文献：

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[2]吕忠梅，陈虹.经济法原论[M]法律出版社，2008

[3]刘尚希.给予国家治理的新一轮财政改革[J].当代经济管理，2013

[4]高培勇.由适应市场经济体制到匹配国家治理体系——关于新一轮财税体制改革基本取向的讨论[J].财贸经济.2014